Уважаемые участники конференции!
Рад вас приветствовать на этом ежегодном форуме, которому удается объединять пусть на несколько часов, но все же единым замыслом юристов и политологов, социологов и историков, политиков и государственных служащих. Этот замысел можно сформулировать таким образом: выборы - это основной способ формирования государственной власти и органов местного самоуправления. Конференция научно-практическая, поэтому мы рады и тем, кто с этим тезисом не согласен. Конференция продолжает выступать под именем Б.Н. Чичерина, российского теоретика народного представительства, концепции либерализма, предлагавшей стране сочетание «сильной власти и либеральных мер»; основателя государственной школы историографии, наконец, создателя политологии в России. Мы еще отдадим необходимую дань уважения этой грандиозной личности, поскольку через два дня исполнится 180 лет со дня его рождения, и сегодня мы в 12.30 будем закладывать камень на месте, где, надеюсь, уже в этом году установим памятник – своеобразную «философскую скамейку».
А теперь позвольте остановиться, собственно, на теме выборов, анализ которых еще долго предстоит делать.
Недавно завершились кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента России. Безусловно, это самые заметные и значимые события государственной жизни нашей страны не только этого избирательного сезона. Эти события имеют совершенно четко просматриваемое политическое значение на ближайшие четыре года.
Следует отметить, что электоральная ситуация в Тамбовской области в преддверии этих избирательных кампаний была различной, поэтому отмечались и другие аспекты, как то: способы действий и активность политических партий и представителей кандидатов, количество и качество жалоб граждан на нарушения избирательных прав, политические итоги выборов.
Несколько качественных характеристик электоральной ситуации в области я обязан привести, поскольку система избирательных комиссий влияет на неё и вне больших избирательных кампаний, для того чтобы организация выборов не страдала возможными к устранению недостатками.
1. Выборы депутатов ГД ФС РФ стартовали после опубликования Указа Президента Российской Федерации, т.е. 5 сентября. На эту дату в Российской Федерации база данных Государственной автоматизированной системы «Выборы» содержала записи о чуть более 107 миллионах избирателей, то есть физических лиц, достигших 18-летнего возраста и не лишенных дееспособности (статья 32 Конституции РФ). На территории Тамбовской области, согласно региональному фрагменту той же базы данных, было зарегистрировано 855392 избирателя. Мы предполагали, что ко дню голосования это число не должно было кардинально измениться, так как главы муниципальных образований совместно с управлением Федеральной миграционной службы РФ, судами, военкоматами до 1 февраля 2007 года завершили процесс выверки базы данных избирателей. Поэтому повлиять на изменение численности избирателей могли только какие-то глобальные миграционные процессы в области. Вместе с тем это предположение не оправдалось, и 2 декабря, то есть в день голосования, списки избирателей увеличились дополнительно на 2,5% - 23432 неучтенных избирателя. Практически во всех муниципальных образованиях существовали сбои в учете избирателей, и «неучтенка» превысила допустимый 1% колебания, установленный ЦИК России. Пожалуй, только Кирсановский район был близок к допустимой репрезентативности учета избирателей (1,04). Но есть и другие примеры: погрешность учета больше 4 % - Жердевский, Знаменский, Пичаевский р-ны, г. Уварово; больше 5 % - г. Моршанск, Староюрьевский и Тамбовский р-ны, Октябрьский и Советский р-ны г. Тамбова. В Ленинском р-не такой показатель превысил 10 % (это означает, что каждый 10-й не нашел себя в списках 2 декабря).
В промежутке между днями голосования по рассматриваемым избирательным кампаниям ситуацию удалось поправить. Решением избирательной комиссии области уточненные и дополненные 2 декабря списки избирателей были вскрыты, сведения об избирателях, пришедших на выборы, несмотря на отсутствие их в списках, были переданы главам муниципальных образований для уточнения и формирования необходимой информации для базы данных. Специально уточню, речь идет только о вскрытии дополнений к спискам, а не всех, поэтому никакого административного контроля за голосованием не было. Проходила уточнительная работа и в других формах. Во многих местах применяли даже подворовый обход - кстати, не всегда эффективный, поскольку собранная таким образом непрофессиональная информация не могла лечь в основу базы данных. Итог: 2 марта колебание в списочном составе избирателей ограничилось 0,24% - это 1992 неучтенных избирателя. ЦИК России ставил задачу по недопущению более 0,5% колебания списков. Видно, что с этой задачей в области справились. Но вместе с тем остались несколько муниципальных образований, судя по всему, с неистраченным ресурсом в этой работе. Больше 1% погрешность в Жердевском, Моршанском, Тамбовском районах. Больше 3% - в Первомайском районе. Остальные - «отличники».
Подводя итог сказанному об установлении численности избирателей в области, хочу отметить, что это одно из основных направлений деятельности территориальных комиссий области на межвыборный период. И не стоит забывать, что в соответствии с частью 6 статьи 17 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» «сведения об избирателях ... формирует и уточняет глава местной администрации муниципального района или городского округа ...». И именно главы направляют такие сведения в территориальные комиссии, а не наоборот, как это было принято в ряде муниципальных образований. Не только не направление, но и задержка сведений является основанием для привлечения к административной ответственности.
Все же полагаю, что не боязнь ответственности, а спокойная гражданская позиция и желание организовать работу должны подвигать все муниципальные органы и иные органы регистрационного учета к ежемесячной работе с базой данных избирателей.
Вместе с тем существующее постановление администрации области от 7 марта 2006 г. № 193 «О мерах по реализации Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации» требует пересмотра, так как в нем заложены хорошие принципы координации усилий по учету избирателей, и они должны исполняться. Но механизмы исполнения всеми задействованными органами - УФМС, судом, ЗАГСом, военкоматами, управлением по взаимосвязям с органами местного самоуправления - должны работать постоянно и в межвыборный период. Мы подготовим проект изменений для представления Вам, Олег Иванович.
Работа по уточнению базы данных носит постоянный характер, и на территориях ее в силах качественно контролировать только постоянные территориальные избирательные комиссии.
2. Вторая характерная черта электоральной ситуации прошедших избирательных сезонов – высокая активность в дни голосования. И это общепринятый и основной показатель, вернее – цифровой параметр, по которому судят о качестве информационно-разъяснительной деятельности избирательных комиссий. Мы можем гордиться тем, что добились большой явки на выборах депутатов Государственной Думы. На предыдущих выборах депутатов Госдумы в 2003 году приняли участие 53%, то есть 492000 избирателей, в 1999 году - 61,5%. Наш показатель от 2 декабря 2007 года - 61,56%, то есть 544984 избирателя. Мы знали, что это не предел. К выборам президента, по анализу предыдущих электоральных циклов, избиратель испытывает больший интерес, поэтому избирательная комиссия области сосредоточилась на работе с избирателями, и, в частности, на пригласительной работе, с тем чтобы общая явка была не ниже 70%. Несколько настораживал фактор близости избирательных кампаний, бытовало мнение, что «народ перекормили этими выборами», «народ устал от призывов, и в марте явки не будет».
А теперь только констатация свершившегося факта: в выборах Президента РФ на Тамбовщине приняли участие 666827 человек из 849705 избирателей, внесенных в списки по состоянию на 20.00 2 марта. Это означает, что явка избирателей составила 78,48%. Это рекордная явка для Тамбовской области. Для корректного сравнения могу привести цифры явки на президентских выборах 2004 года - 72,59% (625065 избирателей) и на думских выборах 2007 года -61,56% (544984 избирателя).
Обращу внимание на такой социально значимый момент, как доверие к выборам и их результатам именно в связи с явкой.
Существует несколько социологических замеров доверия избирателя к выборам. ФОМ проводил соответствующее исследование и зафиксировал несколько цифр, подтверждающих тенденцию укрепления доверия к выборам населения России. В 1999 году результатам выборов не доверяло 38% россиян, в 2003 году- 18%, в этом, уже по итогам голосования, - только 11%.
Могу уверенно сказать, что 78,48% избирателей области выборам доверяют, потому что они пришли на участки и участвовали в строительстве власти.
Высокая явка еще и лучший способ легитимации избираемых органов. Кроме того, чем выше явка, тем выше результаты сразу всех списков или кандидатов, поэтому нет довода, который мог бы разумно опровергнуть тезис, что за высокую явку надо бороться всегда.
Это тоже задача посильная только для постоянно действующих на профессиональной основе территориальных избирательных комиссий.
Наконец, мы опробовали в области метод стратификации избирательного корпуса. Подразделили голосующее население на несколько социальных групп, связанных общностью интересов, профессиональными признаками, возрастом и прочим. И методы информационно-разъяснительной работы планировали, исходя из устойчивых социальных приоритетов и ожиданий именно этих групп (страт). Поверьте, лиц с ограниченными возможностями мало пригласить на выборы – нужно создать условия для того, чтобы они смогли проголосовать не только на дому, но и на избирательном участке. Желающих оказаться в безбарьерной избирательной среде в день голосования оказалось много.
На территории области впервые выделены в отдельные избирательные страты и, соответственно, отдельно строилась работа по привлечению на избирательные участки такой важной и сложной категории избирателей, как молодежь. Можем говорить об определенных успехах в работе с молодежью - впервые голосующим вручались подарки, поскольку есть система косвенного, но точного учета всех 18-19-летних, пришедших на выборы. Из 25 тысяч впервые голосующих на 2 декабря учтенных в списках 21 тысяча (84%) приняла участие в голосовании. Этот опыт был позже использован в марте следующего года. Кроме того, фактические данные о голосовании молодежи разрушили миф об индифферентном отношении молодежи к выборам.
Отдельной стратой можно считать и занятых на работах с непрерывным производством, с которыми нужно было проводить работу, начиная с просветительской и заканчивая организационной, - имеется в виду привлечение внимания работодателей к проблеме никогда раньше не голосовавших работников предприятий сервиса.
Все эти работы на хорошем уровне, и особенно в муниципальных образованиях с высокой концентрацией населения, под силу только постоянно действующим территориальным комиссиям.
3. Следует отметить явно прослеживающуюся тенденцию на партизацию политической системы, причем сверху донизу. Даже в выборах в органы местного самоуправления роль политических партий возрастает особенно с устойчивыми структурами и кадрами.
Безусловно, эта тенденция заметна прежде всего по формированию главного представительного органа страны - речь идет о переходе на пропорциональную систему выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, то есть только по партийным спискам региональные отделения политических партий заметно активизировались в канун избирательных кампаний. До назначения выборов депутатов ГД ФС РФ на территории области, по данным управления Федеральной регистрационной службы, зарегистрировано только 11 региональных отделений политических партий, поэтому только они были готовы для участия в избирательной гонке на территории области.
Именно политические партии одни из основных составителей всех избирательных комиссий, от участковой до Центральной. В настоящее время все зарегистрированные политические партии имеют право представлять к назначению в избиркомы своих кандидатов, а четыре - «Единая Россия», «Справедливая Россия», КПРФ и ЛДПР - право безусловного, то есть неотвергаемого представления кандидатов, поскольку допущены к распределению депутатских мандатов в ГД ФС РФ. Таким образом, в настоящее время наша задача - установление максимально тесного и частого взаимодействия с политическими партиями, всеми без исключения. Думаю, что примером эффективной работы именно в этом направлении является Соглашение между региональными отделениями политических партий, зарегистрированными на территории Тамбовской области, и избирательной комиссией Тамбовской области - так называемая Конвенция «Свободные выборы». Документ предполагает согласие всех политических партий работать без правонарушающих технологий, применять согласительные процедуры при разрешении споров и конфликтов, но естественно не освобождает от юридической ответственности. Несмотря на то, что из одиннадцати региональных отделений политических партий одно региональное отделение воздержалось от присоединения к Соглашению (оговорюсь сразу, это его право), выборы депутатов ГД ФС РФ прошли максимально корректно. За незначительные нарушения, причем скорее не связанные с умыслом и не повлиявшие на формирование воли избирателей, два отделения получили вынесенное комиссией предупреждение. А итоги голосования, которые устанавливались представителями всех политических партий, работавшими в участковых избирательных комиссиях, не подвергала сомнению ни одна политическая партия - даже та, что не присоединилась к Соглашению.
Обращает внимание то обстоятельство, что наблюдательский корпус, направленный политическими партиями в участковые избирательные комиссии, - корпус членов с правом совещательного голоса - нисколько не противопоставлял себя участковым комиссиям, в которых работали также в большинстве своем представители партий.
Та же тенденция в основном объеме сохранилась и на выборах Президента России. Кампания прошла на фоне достаточно спокойной правоприменительной деятельности. До дня голосования в избирательную комиссию поступило два десятка жалоб от политических партий на политические партии и на СМИ, нарушающие, по мнению заявителей, нормы закона об агитации. По результатам рассмотрения КПРФ было вынесено официальное предупреждение, в отношении областной телерадиокомпании составлен административный протокол, в удовлетворении других жалоб отказано.
Хочу обратить ваше внимание еще на несколько цифр. В 1026 участковых избирательных комиссий было назначено всего 9207 человек, из них политическими партиями «Единой России» - 949 человек, от КПРФ - 844 человека, от ЛДПР - 435 человек, от «Справедливой России» 702 человека, от иных партий — 47 человек. При этом соблюдался и принцип преемственности комиссионеров, 76% из них имели опыт работы в участковых комиссиях. Таким образом, 2977 членов участковых избирательных комиссий были партийными представителями – кстати, несколько меньше, чем на выборах депутатов ГД ФС РФ (в декабре из 8717 членов участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса 3391 (38,9 %).
В марте политические партии сформировали большие наблюдательские корпуса.
Задача территориальных комиссий на ближайший период - укрепить взаимодействие с действующими местными отделениями политических партий с целью своевременной подготовки специалистов для работы членами участковых избирательных комиссий и для общественного наблюдения за выборами.
Постоянные территориальные избирательные комиссии, безусловно, справились бы с этим лучше.
4. Проблема совмещения выборов.
Совпадение дней голосования по выборам различного уровня не влияет благоприятным способом на организацию выборов. Не буду говорить о переплетении интриг между федеральной кампанией и местной, поскольку это явно неизбежно, так как местные кандидаты всегда будут позиционироваться с тем или другим списком или кандидатом в федеральной кампании по принципу «поддерживаю – не поддерживаю».
Но прежде всего в этой ситуации страдает организационная подготовка сразу всех кампаний, особенно когда действующие выборные должностные лица становятся кандидатами, приобретают интерес к результатам выборов и часто теряют его к организации выборов.
Есть трудности и другого порядка. На ряде избирательных участков, где проходило голосование в представительные органы местного самоуправления по спискам, количество представителей от кандидатов, имеющих право находиться на участке, доходило до нескольких десятков. Это просто-напросто затрудняло нахождение избирателей на участках и, соответственно, голосование.
В день голосования по выборам Президента РФ в Тамбовской области состоялось 539 муниципальных избирательных кампаний. Безусловно, ИКМО или территориальные комиссии, наделенные их полномочиями, с работой справились. Вместе с тем, учитывая все вышесказанное, НМС ИКТО готовит обоснованные предложения в ЦИК о необходимости разведения этих кампаний, тем более в рамках действующего 167-го ФЗ, устанавливающего 2 дня голосования (второе воскресенье марта и второе воскресенье октября).
Таким образом, есть общие задачи для системы избирательных комиссий области - участие в работе по уточнению базы данных избирателей в муниципальных образованиях, продолжение работы по определению групп лиц, для которых необходима предварительная организационная работа по подготовке условий для голосования (молодежь, люди с ограниченными возможностями, лица, занятые на непрерывных производствах), организация постоянного взаимодействия с политическими партиями, профессиональная работа по подготовке будущих членов УИК и наблюдателей, просветительская работа. Мы будем отстаивать идею введения в области системы постоянно действующих территориальных избирательных комиссий - по крайней мере, наделения базовых избирательных комиссий г. Мичуринска и г. Тамбова правами юридического лица. Кроме того, всем территориальным комиссиям требуется введение планирования мероприятий информационно-разъяснительного плана, согласованного с ИКТО. На основании рекомендаций конференции будет разработана региональная программа «ИРД». Федеральная составляющая есть - ежегодно, независимо от наличия или отсутствия федеральных кампаний, ЦИК России планирует выделять средства для области. Однако, учитывая приближение большой региональной кампании – выборы 2010 года депутатов областной Думы, - ИКТО будет пользоваться правом законодательной инициативы на внесение такой программы. Надеемся на поддержку губернатора и депутатского корпуса.
Выборы в России: преодолимые трудности
Теперь еще о некоторых проблемах, которые должны быть разрешены всеми доступными и законными способами. Они гораздо философичнее, чем проблемы организации выборов, показанные мной выше, но от этого и более значимые.
Что вредит выборам - как конкретным, так и вообще этому институту? Почему авторитет выборов как единственного легитимного и невоенного способа формирования власти самим народом постоянно страдает? Есть несколько, приобретших форму социального зла, основных причин:
О недопущении экстремизма в выборные кампании говорилось неоднократно, поскольку это основной враг стабильного и правового развития государственной системы. Выборы как феномен общественной истории и существуют для того, чтобы укреплять государственность легальным способом, имея конечной целью благо человека. Но использование этой живой и правильной конкуренции политических сил для того, чтобы расшатать государственность, внести разлад в избирателя, не может быть терпимым. «Оранжевизация» избирательных кампаний недопустима. Законодатель определился с этим в достаточной, в чем-то даже исчерпывающей степени.
Федеральный закон от 5 декабря 2006 года № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» в части уточнения ограничительных требований к кандидатам на выборные должности. Упразднено пассивное избирательное право, то есть возможность быть избранным:
1) осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, а также осужденных за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации;
2) подвергнутых административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, граждан («Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской символики»);
3) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 и пп «ж» статьи 76 Федерального закона (речь идет о нарушении запрета на агитацию, возбуждающую социальную, национальную, религиозную или расовую рознь).
Закон также устанавливает возможность отказа в регистрации, аннулирования избирательной комиссией образования регистрации кандидата, отмены судом регистрации кандидата на основании установления в отношении него факта, свидетельствующего о том, что этот гражданин в своих выступлениях на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации или в распространяемых им материалах призывал к совершению деяний экстремистской направленности либо совершал действия, направленные на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, либо пропагандировал и публично демонстрировал нацистскую атрибутику или символику.
Мне, как юристу, очень трудно согласовать этот закон со статьями 32 и 52 Конституции Российской Федерации, исчерпывающим образом назвавшей лиц, лишенных права быть избранными (только признанные судом недееспособными и находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда). Однако оценка данного закона - исключительная компетенция Конституционного суда РФ.
С точки зрения укрепления и самозащиты государства, принятие таких решений вполне логично. Государство пытается компенсационными способами защититься от угроз дестабилизации, а значит, и защитить интересы своих граждан, их право демократическими методами формировать власть. Но вместе с тем важно, чтобы и свобода выбора не ограждалась административными методами, не направлялась воля избирателя.
Неправовое администрирование, по моим наблюдениям, как правило, выражается в излишнем старании чиновников поддержать того или иного кандидата либо, наоборот, выступить против кандидата. Но, как показывает практика, степень вмешательства чиновников в выбор человеком кандидата обратно пропорционально электоральному эффекту. По крайней мере, это точно отражается на результатах местных и региональных выборов. Так называемый административный ресурс может вредить «своему» кандидату и работать на других.
Сейчас два исхода у такой формы администрирования ухудшение результата мажоритария - «фаворита», даже у объективного фаворита, и создание протестной массы для оппозиции. При наличии графы «против всех» исхода было три. Люди просто голосовали против всех, выражая, по сути, недоверие самим выборам.
Как ни странно, применение пропорциональной системы несколько нивелирует этот порок, поскольку региональный список, конечно, ассоциируется с теми или другими фамилиями, но в большей степени с партией и программой. Поэтому неправовое администрирование не будет сводиться к стараниям ради той или другой личности, «старающийся» чиновник должен будет отстаивать дело, за которое предлагается голосовать людям. А это во сто крат сложнее, поскольку это дело придется еще и делать.
Еще одно социальное зло, вредящее делу выборов, - их маргинализация, то есть использование и искусственное изменение сознания избирателей: создание рынка голосов за колку дров, килограммы сахара и муки, просто за деньги. Этот рынок существовать не может. В пределах гражданского общества ему нет места. Как известно, спрос рождает предложение. Поэтому надо ковать общественными и государственными, а прежде всего правоохранительными органами защиту выборов от этих действий.
Продавать голос должно быть стыдно! И включение этого в сознание может быть только путем укрепления уважения к себе и к выборам. Разумное сочетание правоприменительных мер с гражданскими акциями в поддержку честных выборов — это залог электорального прогресса.