Лекция члена ЦИК России М.В. Гришиной на тему: «Информационное обеспечение выборов: информирование избирателей и предвыборная агитация»

Майя Владимировна ГРИШИНА –
Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
«ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЫБОРОВ: ИНФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ»

14 сентября 2010 г.

1. Общие положения об информационном обеспечении выборов.

Информационное обеспечение выборов включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию.

И то, и другое можно рассматривать как деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании.

Первый вид деятельности  осуществляется в период всей избирательной кампании, и правовое регулирование указанной деятельности осуществляется не только избирательным, но и иными отраслями права, в первую очередь информационным.

Второй вид деятельности – агитация. Это – специфический  институт непосредственно избирательного права, наиболее подробно регулируется нормами избирательного законодательства, хотя по сути своей также представляет собой деятельность по производству и распространению информации. Исторически именно вопросы предвыборной агитации находили и находят обязательное отражение в избирательных законах не только России но и других стран.

В Российской Федерации с 2002 года принята концепция наиболее полного регулирования информационного обеспечения выборов.

То есть фактически законодательство о выборах регулирует все отношения, возникающие в ходе поиска, получения и распространения информации, связанной с проведением выборов, в ходе избирательной кампании.

Это регулирование имеет две цели:

1) установление гарантий доступа политических партий, кандидатов к СМИ, гарантий предоставления помещений для проведения агитационных собраний, установление равных правовых условий для проведения публичных агитационных мероприятий;

2) установление ограничительных мер, запретов для проведения предвыборной агитации ряду должностных лиц, установления периодов «тишины», и , наконец, ограничений (правил) в части информационного освещения предвыборных кампаний кандидатов и партий.

 

2. Принципы информирования избирателей. Организации, осуществляющие выпуск СМИ как субъекты информирования избирателей.

Информирование избирателей о выборах, о кандидатах, политических партиях осуществляется на протяжении всей избирательной кампании.

Как указано в п. 2 ст. 45 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об основных гарантиях) информация должна отвечать требованиям объективности, достоверности, соблюдения равенства прав политических партий и кандидатов.

Обязанность информировать о кандидатах и партиях лежит на избирательных комиссиях. Для реализации этой обязанности законом гарантировано выделение комиссиям бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади в государственных СМИ. Избирательные комиссии также распространяют информационные материалы  средствами наружной рекламы, выпускают листовки, плакаты. Основная задача комиссий – информирование о факте выборов, о порядке, о времени  голосования. Информация о кандидатах (партиях) распространяется комиссиями  в соответствии с требованиями закона в равных объемах: в СМИ – о доходах и имуществе, об источниках финансирования избирательных кампаний. Биографии кандидатов комиссии размещают в помещениях для голосования или непосредственно перед ними. Значительное количество информации размещается на официальных сайтах избирательных комиссий.

Но всего этого информирования может быть недостаточно для того, чтобы избиратель смог разобраться в предвыборной ситуации. И здесь СМИ играют особую социальную роль. Согласно закону СМИ вправе информировать избирателей о кандидатах и партиях и свободны в таком информировании. И, как показывает практика, именно собственную информацию СМИ ждут избиратели  и иногда даже  испытывают дефицит этой информации.

Закон требует, чтобы информирование со стороны СМИ осуществлялось на принципах объективности, достоверности, равенства прав кандидатов, политических партий.

Принцип объективности означает необходимость отделения информации от комментария.

Принцип достоверности – требование сообщать о фактах, имевших место в действительности, воздерживаться от публикации непроверенной информации.

Полагаю, что эти требования ничуть не расходятся с общими принципами журналистской профессии.

Принцип равенства кандидатов и политических партий означает недопустимость замалчивания информации о равнозначных фактах предвыборной деятельности партий (кандидатов). Например, о съездах (конференциях) по выдвижению списков кандидатов.

П. 5 ст. 45 Федерального закона об основных гарантиях также содержит следующее требование:

«В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.»

Это требование касается только:

- информационных программ и публикаций;

- говорит только об освещении  предвыборных мероприятий: митингов, собраний и т.п.

Как правило, на практике далеко не все партии, выдвинувшие кандидатов, (кандидаты в округах)  активно ведут свою предвыборную кампанию. Бездеятельность одних партий не означает, что информация о реальной деятельности других должна замалчиваться! Объективная информация о реальных событиях в ходе избирательной кампании – вот требование федерального закона о выборах.

Не подпадают под вышеперечисленные положения сообщения о текущей профессиональной деятельности кандидатов, находящихся при исполнении своих трудовых (служебных, должностных) обязанностей.

 

3. Гарантии прав представителей СМИ на поиск, сбор и получение информации о выборах. Взаимодействие избирательных комиссий с представителями СМИ.

Права представителей СМИ на поиск, сбор и получение информации о выборах гарантированы Конституцией Российской Федерации, федеральными законами: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О средствах массовой информации».

Статус представителя СМИ в избирательном процессе регулируется как общими нормами Закона о СМИ (статьи 47 и 49), так и специальными (применительно к выборам) нормами этого закона, а также Федерального закона об основных гарантиях.

Остановлюсь только на тех положениях, которые более подробно регулируют права и обязанности журналиста.

Статья 30 (п.11) Федерального закона об основных гарантиях:

«Представители средств массовой информации, принимая участие в информационном освещении подготовки и проведения выборов, референдума, вправе:

а) присутствовать на заседаниях комиссий;

б) знакомиться с протоколом участковой комиссии об итогах голосования, а также с протоколами иных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, в том числе составляемыми повторно, получать от соответствующей комиссии копии указанных протоколов и приложенных к ним документов;

в) присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение;

г) находиться в помещении для голосования в день голосования, в дни досрочного голосования, а также производить фото- и видеосъемку.»

Особенно подробно регулируются права представителя СМИ в части возможности присутствия на заседаниях избирательных комиссий всех уровней, а также в помещениях для голосования при проведении голосования и при подсчете голосов избирателей .

Представители СМИ вправе присутствовать на всех заседаниях любой избирательной комиссии, а также при подсчете голосов избирателей и осуществлении соответствующей участковой, территориальной избирательной комиссией работы со списками избирателей, с избирательными бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами и со сводными таблицами об итогах голосования.

Представители СМИ вправе присутствовать на избирательных участках с момента начала работы участковой избирательной комиссии в день голосования, в дни досрочного голосования и до получения сообщения вышестоящей избирательной комиссии о принятии протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей.

Представителям СМИ должен быть обеспечен доступ в помещение участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и других местах временного пребывания избирателей, а также доступ в помещение для голосования и помещение, в котором проводится подсчет голосов избирателей.

Порядок подсчета голосов избирателей участковыми избирательными комиссиями установлен статьей 68 Федерального закона об основных гарантиях.

Согласно части 29 этой статьи представитель СМИ, присутствующий при подсчете голосов избирателей, немедленно после подписания протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования (в том числе составленного повторно) вправе обратиться к участковой избирательной комиссии с требованием выдать ему заверенную  копию этого протокола. Участковая избирательная комиссия обязана выдать представителю СМИ заверенную копию протокола, отметив факт этой выдачи в соответствующем реестре. Представитель СМИ, получивший заверенную копию протокола, расписывается в указанном реестре.

Напомню о некоторых ограничениях, устанавливаемых законодательством для редакций СМИ и их представителей.

Согласно статье 49 закона о СМИ журналист обязан в т.ч. соблюдать запрет на проведение им предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума при осуществлении профессиональной деятельности.

Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения, обязаны предоставить соответствующему кандидату, избирательному объединению возможность до окончания агитационного периода * бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации. Для обнародования указанного опровержения или иного разъяснения эфирное время должно быть предоставлено кандидату, избирательному объединению в то же время суток, в которое была обнародована первоначальная информация, и его объем не должен быть меньше, чем объем эфирного времени, предоставленного для изложения первоначальной информации, но не менее двух минут. При опубликовании указанного опровержения или иного разъяснения его текст должен быть набран тем же шрифтом, помещен на том же месте полосы и по объему должен быть не меньше, чем опровергаемый текст. Непредоставление кандидату, избирательному объединению возможности обнародовать (опубликовать) указанное опровержение или иное разъяснение до окончания агитационного периода является основанием для привлечения таких организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и их должностных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Обращаю внимание, что указанные требования не распространяются на случаи размещения агитационных материалов, представленных зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, в рамках использования ими в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом бесплатного и платного эфирного времени, бесплатной и платной печатной площади. (Пункт 6 статьи 59 Федерального закона об основных гарантиях).

 

4. Порядок и сроки опубликовании результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами.

18 декабря 2007 года постановлением ЦИК России № 77/618-5 утверждены разъяснения установленного законодательством Российской  Федерации о выборах и референдумах порядка опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами.

В соответствии с частью 2 статьи 46 Федерального закона об основных гарантиях при любом опубликовании (обнародовании), то есть при размещении в периодических печатных изданиях, на каналах организаций телерадиовещания, в информационно-телекоммуникационных сетях, включая сеть "Интернет", или обнародовании иным способом результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, референдумами (то есть любых количественных показателей, полученных по итогам опроса), лица, осуществляющие такое опубликование (обнародование), обязаны указывать следующие сведения об опросе:

наименование организации, проводившей опрос;

время проведения опроса. При этом, если опрос проводился в один день, достаточно ограничиться указанием даты его проведения, а если несколько дней, следует указывать, с какой и по какую дату он проводился;

число опрошенных (выборку);

метод сбора информации. Следует указывать, с использованием какого именно метода (устный опрос, анкетирование и т.п.) проводился опрос;

регион, где проводился опрос. Следует указывать населенные пункты или субъекты Российской Федерации, в пределах территории которых проводился опрос. Если была охвачена территория большого количества субъектов Российской Федерации, достаточно ограничиться указанием их количества (например: "Опрос проводился в 50 субъектах Российской Федерации");

точную формулировку вопроса, который задавался респондентам;

статистическую оценку возможной погрешности;

лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (указанное обнародование). При этом, если опрос проводился какой-либо организацией в инициативном порядке, а не был заказан третьими лицами, в качестве лица, заказавшего проведение опроса, указывается сама проводившая опрос организация. В том случае, если публикация не оплачена кем-либо, а осуществлена редакцией средства массовой информации по собственной инициативе бесплатно, информация об оплате не указывается.

Требования пункта 2 статьи 46 Федерального закона об основных гарантиях должны соблюдаться редакциями средств массовой информации, гражданами и организациями в полном объеме, в том числе в случае, если результаты опросов взяты ими из иных источников (информационных агентств, официальных выступлений, других средств массовой информации и т.п.), поскольку несоблюдение указанных требований не входит в перечень нарушений, от ответственности за которые редакции, главные редакторы, журналисты освобождаются в случаях, предусмотренных статьей 57 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации".

В случае цитирования в средствах массовой информации результатов опросов, размещенных в других средствах массовой информации, информационно-телекоммуникационных сетях, включая сеть "Интернет", озвученных кем-либо в публичном выступлении, распространенных иным способом без указания всех необходимых согласно пункту 2 статьи 46 Федерального закона об основных гарантиях данных, журналистам следует, руководствуясь статьями 47 и 49 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", запрашивать, уточнять недостающую информацию о проведенных опросах.

При обнародовании результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, референдумами, организацией, осуществляющей телевещание, необходимые сведения об опросе также должны быть обнародованы: либо непосредственно диктором, ведущим, журналистом, либо иным способом, например посредством "бегущей строки". В радиоэфире обнародование осуществляется непосредственно диктором, ведущим, журналистом.

Согласно пункту 3 статьи 46 Федерального закона об основных гарантиях в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет). Это касается и опубликования результатов опросов на выходе из помещения для голосования в день голосования: такое опубликование возможно только после окончания времени голосования.

Таким образом, например, при проведении 10 октября  2010 года региональных выборов указанный запрет действует, исходя из пункта 7 статьи 45 Федерального закона об основных гарантиях, с 5 октября 2010 года до окончания времени голосования (устанавливается законом, например 20-00 или 22-00 по местному времени) 10 октября 2010 года.

Как разъяснила ЦИК России, указанный запрет не влечет необходимость удаления из сети "Интернет" результатов опросов и другой вышеуказанной информации, ранее размещенной в сети с соблюдением порядка и сроков, установленных Федеральным законом. Размещение результатов опросов и другой вышеуказанной информации в периодических печатных изданиях, начало распространения которых запланировано на период, когда действует указанный запрет, не допускается.

 

5. Понятие предвыборной агитации.

Пункт 4 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях определяет предвыборную агитацию как деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

В статье 48 этого Федерального закона содержится толкование данного определения, согласно которому предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с рассмотренными выше требованиями закона);

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

В отношении вышеуказанных действий, совершаемых представителями СМИ указано, что прямые призывы к голосованию за или против кандидатов признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), а иные из перечисленных действий - в случае, если эти действия совершены с агитационной целью неоднократно.

Таким образом, в нормах закона реализована правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в постановлении от 15 октября 2003 года № 15-П, относительно пределов свободы прессы в ходе избирательных кампаний.

На практике имеются случаи привлечения редакций СМИ за незаконную предвыборную агитацию к административной ответственности. Агитационная цель публикаций подтверждалась, например,  тем, что редакция неоднократно (в одном номере) размещала материалы позитивного характера в отношении одной из партий. Неоднократность может выражаться и в опубликовании соответствующих материалов в нескольких выпусках СМИ.

Аналогичным образом, в случае, если в одном или нескольких выпусках СМИ размещается несколько материалов, имеющих целью создать негативное отношение к кандидату (кандидатам), это носит признак неоднократности, что будет свидетельствовать об агитационной цели редакции.

Обращаю внимание, что признак неоднократности не не является необходимым в отношении кандидата на соответствующих выборах. Таким образом, если кандидат опубликует в газете вне рамок специально предоставленной для агитации печатной площади хотя бы один авторский материал, носящий признаки агитации, этого факта достаточно для того, чтобы признать публикацию агитационной. Это касается и журналиста, являющегося зарегистрированным кандидатом. Такой журналист в силу требований пункта 2 статьи 40 Федерального закона об основных гарантиях освобождается на от своих служебных обязанностей не позднее чем через пять дней со дня регистрации.

Вместе с тем, на практике не признаются агитационными журналистские материалы:

- интервью с гражданами, являющимися кандидатами (без  обозначения статуса кандидата), по вопросам  их профессиональной деятельности;

- интервью с вновь баллотирующимися депутатами по вопросам депутатской деятельности. Однако если это интервью носит характер отчета о проделанной работе, то может последовать обвинение такого депутата в использовании преимуществ должностного положения;

- авторские материалы – обзоры о выдвинутых кандидатах по тому или иному округу или по тем или иным выборам об избирательных объединениях  (в одной публикации или серии публикаций в нескольких выпусках СМИ).

Несмотря на то, что  Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выделяет особый статус СМИ, учрежденных политическими партиями (партийная пресса) по ряду вопросов, нормы указанного Федерального закона не делают никаких исключений  к подходам по оценке публикуемых партийной прессой журналистских материалов, как к требованию объективности, достоверности, соблюдения равенства прав кандидатов и партий, так и в плане запрета журналистам партийной прессы проводить предвыборную агитацию.

6.  Методы предвыборной агитации

Пункт 3 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях определил следующие методы предвыборной агитации:

- агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

- посредством проведения агитационных публичных мероприятий;

- посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

Каждый из этих методов имеет в законе специальное регулирование.

Закон предусматривает, что агитация может проводиться и иными не запрещенными законом методами (некоторые методы агитации через Интернет, СМС-сообщения и т.п.).

В ходе рассмотрения поступивших к данному циклу обучения  вопросов, обнаружилось, что большая их часть посвящена проблемам правового регулирования агитации в сети Интернет.

В условиях отсутствия государственного регулирования непосредственно отношений в сфере распространения информации через Интернет, в ходе избирательных кампаний следует руководствоваться нормами ряда законов (о СМИ, о выборах), которые фрагментарно регулируют те или иные вопросы, связанные с информационным обеспечением выборов через сеть Интернет.

Так, согласно Закону о СМИ по желанию редакции сайт может быть зарегистрирован в качестве СМИ. Регистрация производится Роскомнадзором. В случае такой регистрации на редакцию Интернет-СМИ распространяются правила информирования и агитации, установленные для редакций обычных СМИ. Такие СМИ могут предоставлять свои площадки для проведения агитации в срок, который начинается за 28 дней до дня голосования на условиях оплаты услуг из избирательного фонда.

Если Интернет-сайт не зарегистрирован в качестве СМИ, то размещение на нем агитационных материалов подпадает под нормы, регулирующие выпуск печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов. Основные условия: заранее опубликованные расценки на услуги по изготовлению материалов, предварительная оплата кандидатом, избирательным объединением размещения материалов на сайте, и представление копии материалов в избирком, наличие на материале необходимых реквизитов.

Практика показывает, что нарушение перечисленных условий ведет к признанию незаконными агитационных материалов, размещенных на сайтах, не являющихся СМИ, в том числе сайтах, созданных непосредственно гражданами с использованием различных Интернет – сервисов либо в социальных сетях.

С одной стороны, размещение агитационных призывов гражданином в социальной сети является реализацией его конституционного права на выражение мнения. С другой стороны, если данная информация становится доступной неопределенному кругу лиц, нарушение правил предвыборной агитации носит характер злоупотребления конституционным правом. Соответственно, мне представляется обоснованной точка зрения об ответственности владельца сайта либо модератора сети за нарушение правил предвыборной агитации, в данном случаи – правил агитации  путем выпуска и распространения агитационных материалов.

Поскольку за последние несколько лет все ведущие СМИ обзавелись сайтами, где размещаются копии выпусков СМИ (точные либо с изменениями), сказанное относится и к данным сайтам, поскольку эти сайты либо зарегистрированы как самостоятельные СМИ, либо не зарегистрированы. И в том, и в другом случае данные сайты следует рассматривать не просто как копии СМИ, а как самостоятельные носители информации, в том числе агитационной.

В связи с этим следует помнить об ответственности за размещение, например, на форуме сайта СМИ, информации, носящей признаки предвыборной агитации, с нарушением закона. Данные вопросы подлежат модерированию.

 

7. Агитационный период.

Агитационный период – это период, в который можно проводить предвыборную агитацию.

Согласно статье 49 Федерального закона об основных гарантиях  агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Выдвижение списка кандидатов осуществляется на съезде (конференции) избирательного объединения. Именно с этого момента для избирательных объединений начинается агитационный период. Кандидат считается выдвинутым с момент представления уведомления о выдвижении в избирательную комиссию. С этого момента для него начинается  агитационный период.

Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Так, например, на выборах 10 октября 2010 года агитационный период в СМИ начался 11 сентября (суббота). Бесплатное эфирное время на каналах государственных региональных телерадиокомпаний предоставляется по рабочим дням, поэтому трансляция агитационных материалов кандидатов и партий должна начаться в региональном эфире с 13 сентября. Такое предоставление гарантируется непосредственно федеральным законом.

 

8. Ограничения при проведении агитации.

Законодательство о выборах содержит ряд положений, вводящих ограничения на проведение предвыборной агитации.

Так, запрещается агитация, содержащая в себе призывы к экстремистской деятельности, определяемой в статье 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности (например, призывы к насильственному изменению основ конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, публичное оправдание терроризма и призывы к иной террористической деятельности, возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни).

За проведение такой агитации кандидат, избирательное объединение, снимаются по суду с регистрации.

Редакции СМИ не вправе публиковать агитационные материалы, содержащие признаки экстремизма.

Федеральный закон об основных гарантиях (статья 48) содержит запрет для ряда лиц на проведение предвыборной агитации.

Так,  запрещается привлекать к предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе использовать изображения и высказывания таких лиц в агитационных материалах, за исключением случая, когда кандидат изображается вместе со своими детьми.

«Запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы:

а) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

б) лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения;

в) воинским частям, военным учреждениям и организациям;

г) благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;

д) комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;

е) иностранным гражданам, за исключением случая, предусмотренного пунктом 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;

е.1) международным организациям и международным общественным движениям;

ж) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;

з) лицам, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона.»

Лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, запрещается проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, за исключением случаев, если указанные лица зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.

Обращаю внимание, что призывы к участию в выборах не являются предвыборной агитацией и на них не распространяются соответствующие запреты.

 

9. Особенности предвыборной агитации через СМИ.

Порядок проведения агитации через СМИ наиболее подробно урегулирован в Федеральном законе об основных гарантиях, в региональных законах о выборах.

Поэтому лишь отмечу, что организации СМИ в данном процессе лишь предоставляют трибуну кандидатам и избирательным объединениям, но самостоятельно в агитации не участвуют.

Федеральный закон гарантирует предоставление бесплатного эфирного времени на каналах государственных или муниципальных СМИ (в зависимости от уровня выборов) зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов.

Предоставляют ли государственные региональные печатные СМИ бесплатную печатную площадь на региональных выборах - устанавливаются соответствующими законодательными актами. Например, в Новосибирской области такое предоставление гарантируется.

Закон также гарантирует предоставление зарегистрированным кандидатам и избирательным объединением платных эфирного времени и печатной площади в соответствующих уровню выборов государственных  (муниципальных) СМИ.

Негосударственные СМИ свободно выбирают, будут ли они предоставлять эфирное время, печатную площадь для агитации. Определиться по данному вопросу редакции СМИ необходимо не позднее чем через 30 дней со дня начала избирательной кампании, подав соответствующие уведомления в организующую выборы комиссию и опубликовав расценки.

Негосударственные телерадиокомпании, подавшие уведомления, согласно требованиям закона обязаны предоставлять эфирное время всем кандидатам и избирательным объединениям на равных условиях.

Редакции негосударственных газет, напротив могут отказать какой-либо партии или кандидату в размещении их агитационных материалов. Кроме того, редакция партийной газеты может установить дифференцированные расценки для кандидатов от «своей» партии и от иных партий.

Бесплатное эфирное время предоставляется для проведения совместных агитационных мероприятий (дебатов) и для размещения агитационных материалов (роликов).

Федеральный закон гарантирует выделение политическим партиям на региональных выборах эфирного времени для проведения дебатов. Вместе с тем, любой кандидат, любое избирательное объединение вправе отказаться от участия в дебатах. В этом случае они лишь теряют соответствующую долю бесплатного эфирного времени, за исключением выборов депутатов Государственной Думы, где партия, отказавшаяся от дебатов, может получить высвободившееся эфирное время для размещения своих предвыборных  роликов.

Особенностью агитации в телеэфире является запрет на размещение агитационных роликов, направленных на создание негативного отношения к конкуренту. Много раз обращала внимание и еще раз подчеркну, что данный запрет не касается теледебатов, радио в целом, печати, агитационных материалов и других форм и методов агитации.

 

10. Жеребьевки по распределению бесплатных эфирного времени, печатной площади, жеребьевки по распределению платного эфирного времени

Эфирное время и печатная площадь распределяются жеребьевкой, что соответствует принципу равенства участников избирательного процесса.

По вопросу распределения бесплатных эфирного времени, печатной площади см. приложение 1: презентация № 1.

Распределение платного эфирного времени, платной печатной площади в государственных и муниципальных СМИ также производится на основе жеребьевки, однако в данном случае жеребьевка проводится организацией СМИ самостоятельно. На практике помещение для проведения такой жеребьевки может предоставить избирательная комиссия.

В негосударственных электронных СМИ для соблюдение принципа равенства кандидатов, избирательных объединений также рекомендуется проводить жеребьевки. Следует отметить, что негосударственные электронные СМИ более свободны в выборе формата передач, в которых будет предоставляться время для агитации. В том числе может быть предложен исключительно формат дебатов.

На практике после начала агитационного периода в СМИ остается доля невыкупленного платного эфирного времени. Представляется, что с целью распределения этого времени между зарегистрированными кандидатами или избирательным объединениями, подавшими соответствующие заявки, в ходе указанного периода может быть проведена дополнительная жеребьевка.

 

11. Предвыборные дебаты между кандидатами, представителями политических партий: международный и российский опыт. Темы дебатов, правила поведения участников дебатов. Место и роль ведущего дебатов.

Прошедшие в 2007 – 2008 гг. на федеральных выборах дебаты на федеральных телеканалах дружно были признаны малоинтересными. Необходимы усилия как редакций СМИ, так и кандидатов (представителей партий) для того, чтобы повысить значимость этих предвыборных мероприятий. Организация предвыборных дебатов требует предварительной работы как по выбору тем, так и по условиям участия в дебатах, согласованных со всеми участниками.

Количество участников дебатов и ведущих должно соотноситься по формулам «В = n – 1», если участников два или три,  и «В = n – 2», если участников 4 и более (В – число ведущих, n – число участников). Так, например, если участников дебатов 5, то ведущих должно быть 3.

Участники дебатов должны составить договор, в котором оговорить все параметры дебатов, в том числе:

- хронометраж;

- операторская работа (что не подлежит съемке);

- право ведущего на вопросы;

- внешний вид (стиль одежды) участников;

- последствия неисполнения договоренностей.

При организации дебатов следует учитывать и зарубежный опыт.

Соединенные Штаты Америки

Очень распространенная практика, визитная карточка избирательной кампании – дебаты между кандидатами, среди которых наиболее известные – президентские дебаты. Параллельно с президентскими дебатами проходят и дебаты между кандидатами на пост вице-президента.

В последнее время подобные дебаты проводятся в каждую избирательную кампанию и пользуются значительным интересом у зрителей. В подавляющем большинстве случаев в них принимают участие исключительно представители двух крупнейших политических партий  (демократов и республиканцев); третий кандидат принимал участие в дебатах в 1992 году.

Первые теледебаты состоялись в 1960 году; после значительного перерыва эта практика возобновилась лишь в 1976 году; с тех пор они проводятся в период каждой президентской кампании. Единого формата дебатов не существует – эти вопросы регулируются обычно специальным соглашением между кандидатами от двух основных партий. Дебаты разделены на несколько туров. Чаще всего проводятся три тура дебатов между кандидатами на президентский пост и один – между кандидатами на пост вице-президента. Традиционно один из туров дебатов посвящен преимущественно проблемам внутренней политики, другой – внешнеполитическим вопросам; при этом тема третьего тура дебатов жестко не задается.

Организация дебатов, поиск средств на их проведение осуществляется НПО «Комиссия по проведению президентских дебатов». Фактически ее деятельностью на паритетных началах руководят представители Республиканской и Демократической партий. Правила проведения дебатов в рамках конкретной избирательной кампании регулируются Меморандумом о Согласии (Понимании) между двумя партиями. «Комиссия по проведению президентских дебатов» занимается организацией дебатов с 1988 года, до этого проведение дебатов осуществлялось лигой женщин-избирателей. Кроме того, в настоящее время существует несколько крупных НПО, призывающих реформировать сложившийся порядок проведения дебатов. Самые известные из них: «Гражданская комиссия по дебатам» и «Открытые дебаты».

Наибольшее количество возражений у сторонников реформирования сложившейся системы вызывает принятое «Комиссией по проведению президентских дебатов» положение о том, что третья сторона может принять участие в дебатах, только если получит по результатам национальных опросов общественного мнения поддержку не менее 15 процентов респондентов. Данное правило действует с 2000 года.

Последние дебаты между кандидатами на пост Президента США состоялись в 2008 году. В рамках избирательной кампании состоялось три тура дебатов между кандидатами на пост Президента и один тур – между кандидатами на вице-президентский пост.

Дата

Заявленная тема

Ведущий

1. Президентские дебаты

26 сентября 2008 года

Внешняя политика и национальная безопасность

Джим Лерё (PBS)

(Джеймс Чарльз «Джим» Лерё)

07 октября 2008 года

Все темы

Том Броуко (NBC)

(Томас Джон «Том» Броуко)

15 октября 2008 года

Внутренняя политика, экономика и финансы

Боб Шифер (CBS)

(Боб Ллойд Шифер)

2. Дебаты кандидатов на пост вице-президента США

02 октября 2008 года

Все темы

Гвен Айфел (PBS)

(Гвендолин Л. «Гвен» Айфел)

Формат проведения дебатов даже в рамках одной избирательной кампании может сильно различаться. Как правило, один тур дебатов имеет продолжительность около 90 минут. Кандидаты по очереди отвечают на один и тот же вопрос (чаще всего, на ответ дается две минуты), после чего начинается обсуждение затронутой в вопросе проблемы в режиме диалога. Во время президентской кампании 2008 года был принят следующий формат: обсуждение продолжается от одной (во время второго тура дебатов) до пяти (первый и третий тур дебатов) минут после каждого вопроса. В ходе обсуждения кандидаты могут вступать в полемику друг с другом, хотя модератор обычно старается пресечь их попытки говорить одновременно или перебивать оппонента. Каждый из кандидатов также получил право на два двухминутных программных выступления: при открытии первого тура дебатов и при закрытии третьего тура дебатов. Традиционно публике в зале запрещено выражать свое одобрение или неодобрение в ходе дебатов, они не могут аплодировать или издавать иные звуки.

Тематика двух туров дебатов была заявлена предварительно: первый тур – внутренняя политика, третий – внешняя. Тематика вопросов для второго тура дебатов между кандидатами на пост Президента США, а также для дебатов между кандидатами на пост вице-президента США не была предварительно жестко определена.

К первому туру все вопросы были заранее отобраны ведущим, который задавал вопрос по очереди каждому из оппонентов. Порядок ответов на вопросы был определен с помощью жребия. Кроме того, ведущий следил, чтобы участники дебатов не перебивали друг друга и не говорили сверх установленного лимита времени. Уточняющие или наводящие вопросы он не задавал и в дискуссию не вступал.

В ходе первого тура дебатов были затронуты следующие темы: глобальный экономический кризис, непозволительные расходы из бюджета, уровень налогообложения, положение американских войск в Ираке, ситуация в Афганистане, позиция США по Ирану, отношения с Россией, обеспечение безопасности граждан от терактов на территории США.

Для второго тура дебатов вопросы были заранее отобраны из предложенных аудиторией («неприсоединившиеся» избиратели; их отбор осуществляется Институтом Гэллапа – одним из ведущих учреждений по изучению общественного мнения в США). Ведущий также задавал вопросы, полученные от пользователей сети Интернет. Тема программы не была жестко задана. Ведущий определял, кто из присутствующих в зале зрителей мог задать вопрос кандидатам (80 «неприсоединившихся» избирателей, предварительно отобранные Институтом Гэллапа, представители одного избирательного округа), а также зачитывал вопросы, полученные от пользователей сети Интернет.

В ходе второго тура дебатов обсуждались следующие вопросы: безработица, поддержка слоев населения, пострадавших от кризиса, социальное обеспечение граждан, альтернативные источники энергии и ядерная энергетика, военные операции, проводимые США за рубежом, отношения с Пакистаном, Россией. Модератор задавал уточняющие вопросы и более активно участвовал в беседе. Для лучшего контроля времени применялись цветовые индикаторы.

Формат третьего тура дебатов в целом не отличался от применявшегося в первом туре. Были затронуты вопросы налогообложения, поддержки малого и среднего бизнеса, финансирования системы здравоохранения, оптимизации бюджетных расходов, ограничение прав граждан, проблемы образования, стратегии и тактики избирательной кампании кандидатов, кандидатуры вице-президентов.

Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии

Несмотря на то, что Великобритания является пионером предвыборной агитации в эфире электронных СМИ, впервые предвыборные политические дебаты лидеров партий прошли только в 2010 году. Состоялись также иные дебаты по наиболее важным вопросам внутренней и внешней политики с представителями политических партий (в ряде передач принимали участие представители не только Консервативной, Лейбористкой и Либерально-демократической партий, но и иных – Плайд Камри, Шотландской Национальной Партии, Партии Зеленых и Партии независимости Соединённого Королевства), а также дебаты в Северной Ирландии, Уэльсе и Шотландии с представителями местных партий. Дебаты транслировались в прямом эфире и не прерывались рекламными блоками.

Дебаты лидеров политических партий проходили в три тура и транслировались в прямом эфире трех ведущих телеканалов.

Общая продолжительность одного тура дебатов составляла 85-90 минут и проходила в следующем формате:

1) Приветствия кандидатов (кандидаты выступают поочередно с приветственным словом, продолжительность около 1 минуты);

2) Ответы на предварительно отобранные вопросы аудитории. Кандидаты отвечают на один и тот же вопрос по очереди. Каждому кандидату на ответ дается одна минута. Кроме того, каждый из участников дебатов имел право выступить с репликой после того, как заслушал ответы оппонентов (1 минута для каждого выступления);

3) Заключительное слово кандидатов (участники дебатов также выступают поочередно, продолжительность выступления –1,5 минуты).

Данный формат без изменений применялся в ходе всех трех туров предвыборных дебатов лидеров партий.

Аудитории запрещено выражать свое отношение к ответам участников дебатов с помощью аплодисментов или иными способами.

Дебаты лидеров политических партий

Дата

Заявленная тема

Ведущий

15 апреля 2010 года

Внутренняя политика

Аластаир Стюарт (ITN)

22 апреля 2010 года

Внешняя политика

Адам Боултон (Sky News)

29 апреля 2010 года

Экономика и финансы

Дэвид Даймблеби (BBC)

Первый тур дебатов был посвящен внутренней политике. Были затронуты следующие вопросы: проблема миграции, образования, политических реформ, обеспечения правопорядка, социальные гарантии. Во втором туре затрагивались внешнеполитические проблемы, такие как ситуация в Афганистане и Ираке, европейская интеграция, политика в отношении США, Китая, Ирана, борьба с глобальными изменениями климата. В ходе третьего тура участники дебатов обсудили экономические проблемы, главным образом, в контексте мирового финансового кризиса.

Кроме того, отдельные дебаты были посвящены финансовой политике. В них приняли участие замещавший тогда должность Канцлера Казначейства (министра финансов Соединенного Королевства) Аластаир Дарлингем и его оппоненты из Консервативной и Либерально-демократической партий. Трансляцию осуществлял телеканал Channel 4, продолжительность программы составила один час.

Также в рамках программы The Daily Politics канала BBC состоялись девять тематических дебатов, посвященных конкретным проблемам внутренней политики с участием трех ведущих партий, а в ряде случаев и малых партий. Дебаты проходили каждый понедельник, вторник и среду с 19 апреля по 05 мая 2010 года.

Дебаты в рамках программы The Daily Politics канала BBC

Дата

Заявленная тема

Партии

19 апреля 2010 года

внешняя политика

Три ведущие партии

20 апреля 2010 года

борьба с преступностью

Три ведущие партии

21 апреля 2010 года

финансовая политика

Три ведущие партии

26 апреля 2010 года

защита окружающей среды

Три ведущие партии + партия зеленых

27 апреля 2010 года

поддержка предпринимательства

Три ведущие партии + Шотландская национальная партия

28 апреля 2010 года

здравоохранение

Три ведущие партии

03 мая 2010 года

образование

Три ведущие партии

04 мая 2010 года

иммиграция

Три ведущие партии + Партия независимости Соединённого Королевства

05 мая 2010 года

доверие политикам

Три ведущие партии + Плайд Камри

Федеративная Республика Германия

Предвыборные дебаты в Федеративной Республике Германия проводятся во время федеральных кампаний, начиная с 1972 года.

Поскольку законодательство, регулирующее предвыборную агитацию, требует от электронных СМИ предоставлять политическим партиям равные условия для ведения политической борьбы, в дебатах приняли участие представители пяти крупнейших политических партий (Христианско-демократический союз Германии, Социал-демократическая партия Германии, Свободная демократическая партия Германии, Партия Зеленых и Левых). Однако они были разделены на две группы. В Рамках основных наиболее резонансных дебатов встретились наиболее вероятные претенденты на пост Канцлера – Ангела Меркель (Христианско-демократический союз Германии) и Франк-Вальтер Штайнмайер (Социал-демократическая партия Германии). В рамках вторых дебатов встретились представители трех других партий: Свободной демократической партии Германии, Партии Зеленых и Левых.

Дебаты проходили в один тур. Дебаты между лидерами двух ведущих партий были показаны в прямом эфире четырьмя крупнейшими телевизионными сетями Германии (ARD, ZDF, RTL, SAT-1). Вели дебаты сразу четыре модератора – журналисты указанных телевизионных сетей.

Продолжительность дебатов составила 90 минут, в ходе которых Ангела Меркель и Франк-Вальтер Штайнмайер отвечали на вопросы четырех ведущих.

Основные темы, затронутые в ходе дебатов: война в Афганистане, вывод немецкой группировки войск, выход из кризиса, бонусы для топ-менеджеров, рабочие места, автомобильная промышленность, ядерная энергия, истоки конкуренции между политиками, находившимися в коалиции.

Формат дебатов достаточно гибкий – это скорее беседа журналистов с кандидатами на пост канцлера.

Дебаты представителей трех других партий проходили схожим образом, хотя журналистов, задававших вопросы, было больше. Были рассмотрены вопросы занятости, социальных гарантий, налогообложения, пенсий, экологии, ядерной энергии, состава будущей коалиции.

Французская Республика

Дебаты между кандидатами на президентский пост являются чрезвычайно редким явлением в политической истории Французской Республики. Всего с 1958 года подобные дебаты проводились пять раз. Последние имели место 03 мая 2007 года между набравшими наибольшее количество голосов в первом туре президентских выборов Николя Саркози (Союз за народное движение) и Сеголен Руаяль (Социалистическая партия). В первом туре выборов (в нем принимали участие 12 кандидатов) подобные дебаты не проводились.

В первую очередь в ходе дебатов поднимались вопросы, связанные с проблемой занятости (35-часовая рабочая неделя), финансовой политикой властей (уровень налогообложения), защитой окружающей среды и обеспечением правопорядка. Учет времени выступления каждого из кандидатов велся в режиме реального времени. Всего каждый из кандидатов получил около 75 минут для своих выступлений.

Формат дебатов: 1) Приветственное слово. 2) Обсуждение вопросов. 3) Заключительное слово (около 2 минут).

Двое ведущих моделировали дискуссию, задавали вопросы. Однако в споры с участниками дискуссии не включались, лишь определяли порядок выступления и задавали вопросы, следили за тем, чтобы выступающие не выходили за рамки озвученной темы.

 

12. Новое законодательство о гарантиях равенства политических партий, представленных в законодательных (представительных) органах государственной власти, при освещении их деятельности СМИ

Чуть более года назад, 1 сентября 2009 года в полном объеме вступил в силу  Федеральный закон от 12 мая 2009 года  № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами».

Согласно указанному закону на теле- и радиоканалах ФГУП ВГТРК (за исключением специализированных каналов) освещение деятельности политических партий, представленных в Государственной Думе Федерального Собрания  Российской Федерации должно происходить с соблюдением требования о равном объеме такого освещения в пределах календарного месяца. Контроль за соблюдением требований закона осуществляет ЦИК России.

На настоящий момент можно констатировать соблюдение требований федерального закона ФГУП ВГТРК и привести суммарные данные за 12 месяцев. См. Приложение № 2: Презентация № 2.

Практика применения Федерального закона № 95-ФЗ и принятых в его исполнение постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, осуществляемый ЦИК России постоянный учет эфирного времени, затрачиваемого на освещение деятельности парламентских партий, а также контроль за равным освещением их деятельности показали положительные результаты, в том числе способствовали повышению эффективности работы всех парламентских партий как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года было рекомендовано принять аналогичные законы субъектов Российской Федерации, гарантирующие равное освещение политических партий, представленных в региональных парламентах, телеканалами и радиоканалами.

Основные параметры данных законов субъектов Российской Федерации были закреплены в Федеральном законе «О политических партиях», в статью 32 которого федеральным законом № 80-ФЗ 6 мая 2010 года были внесены соответствующие изменения.

На конец августа законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие гарантии равенства политических партий, представленных в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, при освещении их деятельности региональными телеканалом и радиоканалом, приняты в 50 субъектах Российской Федерации. При этом только в 14 субъектах Российской Федерации определены региональные телеканал и радиоканал.

На осень-зиму 2010 года принятие законов отложено в 11 субъектах Российской Федерации.

Контроль за соблюдением гарантий равенства партий в соответствующих субъектах Российской Федерации возложен федеральным законом на избирательные комиссии субъектов Российской Федерации.

Работа по учету эфирного времени и соответствующий контроль должны быть начаты не позднее 1 января 2010 года.

В целях оказания методической помощи избиркомам в ЦИК России были разработаны соответствующие методические документы, готовятся к изданию брошюра и диск, а в ноябре 2010 года запланировано проведение учебы работников региональных избиркомов, которые будут непосредственно готовить материалы по учету и контролю за освещением деятельности партий, представленных в региональных парламентах.

***

В рамках отведенного времени невозможно ответить на все вопросы, касающиеся информационного обеспечения выборов, новых подходов к законодательному регулированию освещения деятельности партий в межвыборный период. Поэтому мы предусмотрели возможность задать вопросы (в том числе по результатам полученной сегодня информации) непосредственно на сайте ЦИК России. А наиболее часто повторяющиеся вопросы войдут в очередное издание брошюры «СМИ и выборы».

В заключение еще раз подчеркну, что нормы избирательного закона не только не препятствуют, но поощряют полное, объективное и достоверное освещения средствами массовой информации подготовки и проведения выборов, предвыборной деятельности политических партий, их политических программ. На такое освещение не распространяются положения законов, устанавливающих время начала и окончания агитационного периода.

В связи с этим призываю представителей СМИ подробно и квалифицированно освещать региональные избирательные кампании и искренне надеюсь, что встречи, которые мы, представители Центризбиркома России, представители ИКС РФ будем проводить с вами в течение сентября, будут способствовать Вашей и нашей успешной работе.

 

* Агитационный период начинается со дня выдвижения политической партией федерального списка кандидатов и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования (часть 1 статьи 56 Федерального закона).

 

Приложение 1

Приложение 2