1. Общие положения об информационном обеспечении выборов
Информационное обеспечение выборов включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию.
И то и другое можно рассматривать как деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании.
Первый вид деятельности осуществляется в период всей избирательной кампании, и правовое регулирование указанной деятельности осуществляется не только избирательным, но и иными отраслями права, в первую очередь информационным.
Второй вид деятельности – предвыборная агитация. Это – специфический институт непосредственно избирательного права, наиболее подробно регулируется нормами избирательного законодательства, хотя по сути своей также представляет собой деятельность по производству и распространению информации. Исторически именно вопросы предвыборной агитации находили и находят обязательное отражение в избирательных законах не только России, но и других стран.
В Российской Федерации с 2002 года принята концепция наиболее полного регулирования информационного обеспечения выборов.
То есть фактически законодательство о выборах регулирует все отношения, возникающие в ходе поиска, получения и распространения информации, связанной с проведением выборов, в ходе избирательной кампании.
Это регулирование имеет две цели:
1) установление гарантий доступа политических партий, кандидатов к СМИ, гарантий предоставления помещений для проведения агитационных собраний, установление равных правовых условий для проведения публичных агитационных мероприятий;
2) установление ограничительных мер, запретов для проведения предвыборной агитации ряду должностных лиц, установления периодов «тишины» и, наконец, ограничений (правил) в части информационного освещения предвыборных кампаний кандидатов и политических партий.
2. Принципы информирования избирателей. Организации, осуществляющие выпуск СМИ, как субъекты информирования избирателей
Информирование избирателей о выборах, кандидатах, политических партиях осуществляется на протяжении всей избирательной кампании.
Как указано в пункте 2 статьи 45 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об основных гарантиях) информация должна отвечать требованиям объективности, достоверности, соблюдения равенства прав политических партий и кандидатов.
Обязанность информировать о кандидатах и партиях лежит на избирательных комиссиях. Для реализации этой обязанности законом гарантировано выделение комиссиям бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади в государственных СМИ. Избирательные комиссии также распространяют информационные материалы средствами наружной рекламы, выпускают листовки, плакаты. Основная задача комиссий – информирование о факте выборов, порядке, времени голосования. Информация о кандидатах (партиях) распространяется комиссиями в соответствии с требованиями закона в равных объемах: в СМИ – о доходах и имуществе, источниках финансирования избирательных кампаний. Биографии кандидатов комиссии размещают в помещениях для голосования или непосредственно перед ними.
Но всего этого информирования может быть недостаточно для того, чтобы избиратель смог разобраться в предвыборной ситуации. И здесь СМИ играют особую социальную роль. Согласно Закону Российской Федерации «О средствах массовой информации» (далее Закон о СМИ) вправе информировать избирателей о кандидатах и партиях и свободны в таком информировании. И, как показывает практика, именно собственную информацию СМИ ждут избиратели, и иногда даже испытывают дефицит этой информации.
Закон требует, чтобы информирование со стороны СМИ осуществлялось на принципах объективности, достоверности, равенства прав кандидатов, политических партий.
Принцип объективности означает необходимость отделения информации от комментария.
Принцип достоверности – требование сообщать о фактах, имевших место в действительности, воздерживаться от публикации непроверенной информации.
Полагаю, что эти требования не расходятся с общими принципами журналистской профессии.
Принцип равенства кандидатов и политических партий означает недопустимость замалчивания информации о равнозначных фактах предвыборной деятельности партий (кандидатов), например, о съездах (конференциях) по выдвижению списков кандидатов.
Пункт 5 статьи 45 Федерального закона об основных гарантиях также содержит следующее требование:
«В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений».
Это требование касается только информационных программ и публикаций и говорит только об освещении предвыборных мероприятий: митингов, собраний и т.п.
Как правило, на практике далеко не все партии, выдвинувшие кандидатов (кандидаты в округах), активно ведут свою предвыборную кампанию. Бездеятельность одних партий не означает, что информация о реальной деятельности других должна замалчиватьсяэ Объективная информация о реальных событиях в ходе избирательной кампании – вот требование федерального закона о выборах.
Не подпадают под вышеперечисленные положения сообщения о текущей профессиональной деятельности кандидатов, находящихся при исполнении своих трудовых (служебных, должностных) обязанностей.
3. Гарантии прав представителей СМИ на поиск, сбор и получение информации о выборах. Взаимодействие избирательных комиссий с представителями СМИ
Права представителей СМИ на поиск, сбор и получение информации о выборах гарантированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом об основных гарантиях, Законом о СМИ.
Статус представителя СМИ в избирательном процессе регулируется как общими нормами Закона о СМИ (ст. 47 и 49), так и специальными (применительно к выборам) нормами этого закона, а также Федерального закона об основных гарантиях.
Остановлюсь только на тех положениях, которые более подробно регулируют права и обязанности журналиста.
Статья 30 (п.11) Федерального закона об основных гарантиях гласит:
«Представители средств массовой информации, принимая участие в информационном освещении подготовки и проведения выборов, референдума, вправе:
а) присутствовать на заседаниях комиссий;
б) знакомиться с протоколом участковой комиссии об итогах голосования, а также с протоколами иных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, в том числе составляемыми повторно, получать от соответствующей комиссии копии указанных протоколов и приложенных к ним документов;
в) присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение;
г) находиться в помещении для голосования в день голосования, в дни досрочного голосования, а также производить фото- и видеосъемку».
Особенно подробно регулируются права представителя СМИ в части возможности присутствия на заседаниях избирательных комиссий всех уровней, а также в помещениях для голосования при проведении голосования и при подсчете голосов избирателей .
Представители СМИ вправе присутствовать на всех заседаниях любой избирательной комиссии, а также при подсчете голосов избирателей и осуществлении соответствующей участковой, территориальной избирательной комиссией работы со списками избирателей, с избирательными бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами и со сводными таблицами об итогах голосования.
Представители СМИ вправе присутствовать на избирательных участках с момента начала работы участковой избирательной комиссии в день голосования, в дни досрочного голосования и до получения сообщения вышестоящей избирательной комиссии о принятии протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей.
Представителям СМИ должен быть обеспечен доступ в помещение участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и других местах временного пребывания избирателей, а также доступ в помещение для голосования и помещение, в котором проводится подсчет голосов избирателей.
Порядок подсчета голосов избирателей участковыми избирательными комиссиями установлен статьей 68 Федерального закона об основных гарантиях.
Согласно пункту 29 этой статьи представитель СМИ, присутствующий при подсчете голосов избирателей, немедленно после подписания протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования (в том числе составленного повторно) вправе обратиться к участковой избирательной комиссии с требованием выдать ему заверенную копию этого протокола. Участковая избирательная комиссия обязана выдать представителю СМИ заверенную копию протокола, отметив факт этой выдачи в соответствующем реестре. Представитель СМИ, получивший заверенную копию протокола, расписывается в указанном реестре.
Напомню о некоторых ограничениях, устанавливаемых законодательством для редакций СМИ и их представителей.
Согласно статье 49 Закона о СМИ журналист обязан в т.ч. соблюдать запрет на проведение им предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума при осуществлении своей профессиональной деятельности.
Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения, обязаны предоставить соответствующему кандидату, избирательному объединению возможность до окончания агитационного периода* бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации. Для обнародования указанного опровержения или иного разъяснения эфирное время должно быть предоставлено кандидату, избирательному объединению в то же время суток, в которое была обнародована первоначальная информация, и его объем не должен быть меньше, чем объем эфирного времени, предоставленный для изложения первоначальной информации, но не менее двух минут. При опубликовании указанного опровержения или иного разъяснения его текст должен быть набран тем же шрифтом, помещен на том же месте полосы и по объему должен быть не меньше, чем опровергаемый текст. Непредоставление кандидату, избирательному объединению возможности обнародовать (опубликовать) указанное опровержение или иное разъяснение до окончания агитационного периода является основанием для привлечения таких организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и их должностных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Обращаю внимание, что указанные требования не распространяются на случаи размещения агитационных материалов, представленных зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, в рамках использования ими в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях, иным законом бесплатного и платного эфирного времени, бесплатной и платной печатной площади (п. 6 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях).
4. Порядок и сроки опубликовании результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами.
Постановлением ЦИК России от 18 декабря 2007 года постановлением ЦИК России № 77/618-5 утверждены разъяснения установленного законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах порядка опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами.
В соответствии с пунктом 2 статьи 46 Федерального закона об основных гарантиях при любом опубликовании (обнародовании), то есть при размещении в периодических печатных изданиях, на каналах организаций телерадиовещания, в информационно-телекоммуникационных сетях, включая сеть "Интернет", или обнародовании иным способом результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, референдумами (то есть любых количественных показателей, полученных по итогам опроса), лица, осуществляющие такое опубликование (обнародование), обязаны указывать следующие сведения об опросе:
наименование организации, проводившей опрос;
время проведения опроса. При этом, если опрос проводился в один день, достаточно ограничиться указанием даты его проведения, а если несколько дней, следует указывать, с какого и по какое число он проводился;
число опрошенных (выборку);
метод сбора информации. Следует указывать, с использованием какого именно метода (устный опрос, анкетирование и т.п.) проводился опрос;
регион, где проводился опрос. Следует указывать населенные пункты или субъекты Российской Федерации, в пределах территории которых проводился опрос. Если была охвачена территория большого количества субъектов Российской Федерации, достаточно ограничиться указанием их количества (например: "Опрос проводился в 50 субъектах Российской Федерации");
точную формулировку вопроса, который задавался респондентам;
статистическую оценку возможной погрешности;
лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (указанное обнародование). При этом, если опрос проводился какой-либо организацией в инициативном порядке, а не был заказан третьими лицами, в качестве лица, заказавшего проведение опроса, указывается сама проводившая опрос организация. В том случае, если публикация не оплачена кем-либо, а осуществлена редакцией средства массовой информации по собственной инициативе бесплатно, информация об оплате не указывается.
Требования пункта 2 статьи 46 Федерального закона об основных гарантиях должны соблюдаться редакциями средств массовой информации, гражданами и организациями в полном объеме, в том числе в случае, если результаты опросов взяты ими из иных источников (информационных агентств, официальных выступлений, других средств массовой информации и т.п.), поскольку несоблюдение указанных требований не входит в перечень нарушений, от ответственности за которые редакции, главные редакторы, журналисты освобождаются в случаях, предусмотренных статьей 57 Закона о СМИ.
В случае цитирования в средствах массовой информации результатов опросов, размещенных в других средствах массовой информации, информационно-телекоммуникационных сетях, включая сеть "Интернет", озвученных кем-либо в публичном выступлении, распространенных иным способом без указания всех необходимых согласно пункту 2 статьи 46 Федерального закона об основных гарантиях данных, журналистам следует, руководствуясь статьями 47 и 49 Закона о СМИ, запрашивать, уточнять недостающую информацию о проведенных опросах.
При обнародовании результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, референдумами, организацией, осуществляющей телевещание, необходимые сведения об опросе также должны быть обнародованы: либо непосредственно диктором, ведущим, журналистом, либо иным способом, например посредством "бегущей строки". В радиоэфире обнародование осуществляется непосредственно диктором, ведущим, журналистом.
Согласно пункту 3 статьи 46 Федерального закона об основных гарантиях в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая «Интернет»). Это касается и опубликования результатов опросов на выходе из помещения для голосования в день голосования: такое опубликование возможно только после окончания времени голосования.
Таким образом, например, при проведении 12 октября 2008 года региональных выборов указанный запрет действует, исходя из пункта 7 статьи 45 Федерального закона об основных гарантиях с 7 октября 2008 года до окончания времени голосования (устанавливается законом, например, 20.00 или 22.00 по местному времени) 12 октября 2008 года.
Как разъяснила ЦИК России, указанный запрет не влечет необходимость удаления из сети "Интернет" результатов опросов и другой вышеуказанной информации, ранее размещенной в сети с соблюдением порядка и сроков, установленных Федеральным законом об основных гарантиях. Размещение результатов опросов и другой вышеуказанной информации в периодических печатных изданиях, начало распространения которых запланировано на период, когда действует указанный запрет, не допускается.
5. Понятие и методы предвыборной агитации
Пункт 4 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях определяет предвыборную агитацию как деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).
В статье 48 этого Федерального закона содержится толкование данного определения, согласно которому предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:
а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);
б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с рассмотренными выше требованиями закона);
в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
В отношении вышеуказанных действий, совершаемых представителями СМИ, указано, что прямые призывы к голосованию за или против кандидатов признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), а иные из перечисленных действий - в случае, если эти действия совершены с агитационной целью неоднократно.
Таким образом, в нормах закона реализована правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в его постановлении от 15 октября 2003 года № 15-П, относительно пределов свободы прессы в ходе избирательных кампаний.
На практике имеются случаи привлечения редакций СМИ за незаконную предвыборную агитацию к административной ответственности. Агитационная цель публикаций подтверждалась, например, тем, что редакция неоднократно (в одном номере) размещала материалы позитивного характера в отношении одной из партий.
Пункт 3 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях определил следующие методы предвыборной агитации:
на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;
посредством проведения агитационных публичных мероприятий;
посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
Каждый из этих методов имеет в законе специальное регулирование.
Закон предусматривает, что агитация может проводиться и иными не запрещенными законом методами (Интернет, СМС-сообщения и т.п.).
6. Агитационный период.
Агитационный период – это период, в который можно проводить предвыборную агитацию.
Согласно статье 49 Федерального закона об основных гарантиях агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Выдвижение списка кандидатов осуществляется на съезде (конференции) избирательного объединения. Именно с этого момента для избирательных объединений начинается агитационный период. Кандидат считается выдвинутым с момента представления уведомления о выдвижении в избирательную комиссию. С этого момента для него начинается агитационный период.
7. Ограничения при проведении агитации
Законодательство о выборах содержит ряд положений, вводящих ограничения на проведение предвыборной агитации.
Так, запрещается агитация, содержащая в себе призывы к экстремистской деятельности, определяемой в статье 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» (например, призывы к насильственному изменению основ конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, публичное оправдание терроризма и призывы к иной террористической деятельности, возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни).
За проведение такой агитации кандидат, избирательное объединение, снимаются по суду с регистрации.
Редакции СМИ не вправе публиковать агитационные материалы, содержащие признаки экстремизма.
Федеральный закон об основных гарантиях (ст. 48) содержит запрет для ряда лиц на проведение предвыборной агитации.
Так, запрещается привлекать к предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе использовать изображения и высказывания таких лиц в агитационных материалах, за исключением случая, когда кандидат изображается вместе со своими детьми.
Запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы:
а) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления;
б) лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения;
в) воинским частям, военным учреждениям и организациям;
г) благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;
д) комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;
е) иностранным гражданам, за исключением случая, предусмотренного пунктом 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;
е.1) международным организациям и международным общественным движениям;
ж) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;
з) лицам, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона.»
Лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, запрещается проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, за исключением случаев, если указанные лица зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.
Обращаю внимание, что призывы к участию в выборах не являются предвыборной агитацией и на них не распространяются соответствующие запреты.
8. Особенности предвыборной агитации через СМИ
Порядок проведения предвыборной агитации через СМИ наиболее подробно урегулирован в Федеральном законе об основных гарантиях, в региональных законах о выборах.
Поэтому лишь отмечу, что организации СМИ в данном процессе лишь предоставляют трибуну кандидатам и избирательным объединениям, но самостоятельно в агитации не участвуют.
Как указано в статье 49 Федерального закона об основных гарантиях, предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
Так, например, на выборах 12 октября 2008 года агитационный период в СМИ должен начаться 13 сентября (суббота). Бесплатное эфирное время на каналах государственных региональных телерадиокомпаний предоставляется по рабочим дням, поэтому трансляция агитационных материалов кандидатов и партий должна начаться в региональном эфире с 15 сентября. Такое предоставление гарантируется непосредственно федеральным законом.
Предоставляют ли государственные региональные печатные СМИ бесплатную печатную площадь на региональных выборах - устанавливается соответствующими законодательными актами. Например, в Иркутской области такое предоставление гарантируется кандидатам и избирательным объединениям.
Закон также гарантирует предоставление кандидатам и избирательным объединениям платных эфирного времени и печатной площади в соответствующих уровню выборов государственных СМИ.
Эфирное время и печатная площадь распределяются жеребьевкой, что соответствует принципу равенства участников избирательного процесса.
Негосударственные СМИ свободно выбирают, будут ли они предоставлять эфирное время, печатную площадь для предвыборной агитации. Определиться по данному вопросу на идущих региональных выборах редакции СМИ должны были не позднее 13 августа с.г., подав соответствующие уведомления в избирательные комиссии субъектов Российской федерации и опубликовав расценки.
Негосударственные телерадиокомпании, подавшие уведомления, согласно требованиям закона обязаны предоставлять эфирное время всем кандидатам и избирательным объединениям на равных условиях.
Редакции негосударственных газет, напротив могут отказать какой-либо политической партии или кандидату в размещении их агитационных материалов.
Федеральный закон гарантирует выделение политическим партиям на региональных выборах эфирного времени для проведения дебатов. Вместе с тем, любой кандидат, любое избирательное объединение в праве отказаться от участия в дебатах. В этом случае они лишь теряют соответствующую долю бесплатного эфирного времени.
Особенностью предвыборной агитации в телеэфире является запрет на размещение агитационных роликов, направленных на создание негативного отношения к конкуренту. Много раз я обращала внимание, и еще раз подчеркну, что данный запрет не касается теледебатов, радио в целом, печати, агитационных материалов и других форм и методов агитации.
В рамках отведенного времени невозможно ответить на все вопросы, касающиеся информационного обеспечения выборов. Поэтому мы предусмотрели возможность задать вопросы (в том числе по результатам полученной сегодня информации) непосредственно на сайте ЦИК России.
В заключение еще раз подчеркну, что нормы избирательного закона не только не препятствуют, но и поощряют полное, объективное и достоверное освещения средствами массовой информации подготовки и проведения выборов, предвыборной деятельности политических партий, их политических программ. На такое освещение не распространяются положения законов, устанавливающих время начала и окончания агитационного периода.
Как показывают последние замеры, общественно-политические передачи в настоящее время являются лидерами рейтингов. В связи с этим призываю представителей СМИ подробно и квалифицированно освещать региональные избирательные кампании и искренне надеюсь, что встречи, которые мы, представители ЦИК России, представители избирательных комиссий субъектов Российской Федерации будем проводить с вами в течение сентября, будут способствовать вашей и нашей успешной работе.
* Агитационный период начинается со дня выдвижения политической партией федерального списка кандидатов и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования (пункту 1 статьи 49 Федерального закона об основных гарантиях).