1. Финансирование подготовки и проведения выборов
Уважаемые участники сегодняшнего семинара!
Тема моего выступления посвящена финансовой составляющей избирательной кампании.
Каковы же основные источники средств, задействованных в финансовом обеспечении выборов любого уровня?
Прежде всего это бюджетные средства, обеспечивающие работу непосредственно системы избирательных комиссий, затем избирательные фонды, а также нельзя не учитывать косвенные источники финансирования проведения предвыборной агитации – предоставляемые бесплатно кандидатам, избирательным объединениям эфирное время и печатные площади.
Бюджетные средства.
Финансирование расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов, осуществляется из бюджетов соответствующего уровня. Главными распорядителями средств, предусмотренных в этих бюджетах, являются соответственно ЦИК России (федеральные выборы), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (выборы в субъектах), избирательные комиссии муниципальных образований (местные выборы). Рассмотрим процедуру финансирования на примере федеральной избирательной капании – выборов депутатов Государственной Думы, определенную Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ в этот орган государственной власти.
Распределение бюджетных средств.
Минфин России перечисляет денежные средства на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Законом о выборах установлен жесткий срок перечисления средств – 10 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов. (Справочно: всего на проведение выборов в Государственную Думу в 2007 г. в федеральном бюджете было предусмотрено 4,3 млрд. руб.).
После поступления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации этих средств она распределяет их в срок не позднее 50 дней до дня голосования на централизованные расходы и расходы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а не позднее чем за 30 дней до дня голосования – на расходы государственных органов, в ведении которых находятся дипломатические представительства и консульские учреждения, воинские части, обеспечивающие образование соответствующих избирательных участков, а также территориальных избирательных комиссий (сформированных для проведения голосования за пределами территории Российской Федерации, а также на судах, находящихся в плавании, и на полярных станциях).
В свою очередь, избирательные комиссии субъектов не позднее чем за 30 дней до дня голосования распределяют выделенные им средства между территориальными избирательными комиссиями.
Правом распоряжения денежных средств на выборах законом наделяются председатели избирательных комиссий, закон же устанавливает их персональную ответственность за расходование бюджетных средств в соответствии с решениями избирательных комиссий.
Основные расходы избирательных комиссий.
Избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации финансируются в период выборов в Государственную Думу следующие расходы избирательных комиссий всех уровней:
дополнительная оплата труда (вознаграждение) членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, работников аппаратов избирательных комиссий, выплата компенсации членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, освобожденным от основной работы на период подготовки и проведения выборов, а также выплаты гражданам, работавшим в избирательных комиссиях по гражданско-правовым договорам;
изготовление печатной продукции (избирательных бюллетений, бланки протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования, удостоверений членов избирательных комиссий и др.);
приобретение, доставка и установка оборудования (в том числе технологического), других материальных ценностей, необходимых для обеспечения выборов и полномочий избирательных комиссий;
транспортные расходы, в том числе при проведении голосования в труднодоступных и отдаленных местностях;
командировочные расходы и расходы на другие цели, связанные с проведением выборов, а также обеспечением полномочий избирательных комиссий;
оплата связи (в том числе на прием и передачу по техническим каналам связи информации о выборах);
расходы на канцелярские товары.
(Справочно: всего на проведение выборов в Государственную Думу в 2007 г. израсходовано почти 4,2 млрд. руб.)
Порядок открытия и ведения счетов для перечисления бюджетных средств избирательным комиссиям.
Законом о проведении выборов соответствующего уровня закрепляется положение о том, что порядок открытия и ведения счетов, учета и отчетности, а также перечисления денежных средств, выделенных на выборы, устанавливается ЦИК России по согласованию с Центральным банком Российской Федерации, избирательными комиссиями субъекта Российской Федерации – с главным управлением (национальным банком) Центрального банка Российской Федерации в субъекте Российской Федерации. При этом денежные средства перечисляются на счета, открываемые избирательным комиссиям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а при их отсутствии – в филиалах Сбербанка России. В частности, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации такой порядок утверждается соответствующим постановлением применительно к каждой федеральной избирательной кампании.
2. Порядок формирования избирательных фондов
Требование по созданию избирательного фонда.
Следующим источником средств при осуществлении финансирования избирательной кампании являются средства избирательных фондов, которые по определенным законами о выборах правилам обязаны сформировать либо кандидат, либо политическая партия, ее региональное отделение, либо иное избирательное объединение.
Вместе с тем с учетом проведенной в 2003—2005 годах реформы территориальной организации местного самоуправления, действовавшее избирательное законодательство было дополнено положением, учитывающим особенности муниципальных выборов в поселениях с малой численностью избирателей. Обязанность создания избирательных фондов на таких выборах в избирательных округах, насчитывающих не более пяти тысяч избирателей, распространяется не на всех кандидатов, а только на тех, которые планируют финансировать свою избирательную кампанию. Для кандидатов, которые до регистрации уведомили избирательную комиссию о том, что не будут производить финансирование своей избирательной кампании, создание избирательного фонда не обязательно.
Порядок создания.
Для избирательных фондов законом установлены как ограничения по времени его создания, месту создания, так и порядок формирования, стоимостные ограничения.
Избирательный фонд должен быть создан (т.е. открыт специальный избирательный счет) до момента представления документов для регистрации кандидатов, списков кандидатов. Избирательный фонд прекращает свое существование с закрытием специального избирательного счета, правда, здесь закон о выборах делает оговорку – допускается финансирование избирательной кампании кандидатов на муниципальных выборах (на уровне сельских поселений) без открытия специального избирательного счета, т.е. наличными денежными средствами при соблюдении двух условий:
а) это должно быть предусмотрено законом субъекта Российской Федерации;
б) расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не должны превышать трех тысяч рублей, однако представление отчета при этом не исключается.
Все денежные средства, образующие избирательный фонд, сосредотачиваются на специальном избирательном счете, который открывается в филиалах Сбербанка России, и только при их отсутствии – в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа.
Счет открывается с разрешения соответствующей избирательной комиссии. Одно из обязательных условий открытия специального избирательного счета политической партии, регионального отделения политической партии, другого избирательного объединения является регистрация в избирательной комиссии уполномоченных по финансовым вопросам. Кандидат вправе и не назначать таких лиц.
Кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, не вправе создавать собственные избирательные фонды. Подобная ситуация возможна при смешанной системе выборов.
Источники средств избирательного фонда.
Законом установлен закрытый перечень источников средств избирательных фондов, это:
собственные средства кандидата, избирательного объединения (политической партии, регионального отделения политической партии);
средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением;
добровольные пожертвования граждан;
добровольные пожертвования юридических лиц;
средства, выделенные кандидату, избирательному объединению соответствующей избирательной комиссией (в случае если это предусмотрено законом).
Следует отметить, что политические партии и общественные объединения, будучи юридическими лицами, вправе вносить средства в статусе добровольных пожертвований в избирательные фонды тех кандидатов, которых они не выдвинули, а также в избирательные фонды других избирательных объединений. Что касается такого источника пополнения избирательного фонда, как бюджетные средства, выделяемые комиссией, то как показывает практика, избирательное законодательство идет по пути отказа от бюджетного финансирования непосредственно избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений.
3. Пожертвования в избирательные фонды: условия внесения и ограничения
Условия внесения пожертвований.
Добровольное пожертвование гражданина вносятся через кредитную организацию либо через почтовое отделение связи лично гражданином из собственных средств по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. При этом в платежном документе должны быть указаны следующие сведения о жертвователе:
фамилия, имя, отчество;
адрес места жительства;
дата рождения;
серия и номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина;
сведения о гражданстве.
В случае если один из первых двух реквизитов – фамилия, имя, отчество либо адрес места жительства — не указан либо указан недостоверно, то пожертвование подлежит перечислению в доход соответствующего бюджета.
Добровольные пожертвования юридического лица осуществляются в безналичном порядке путем перечисления средств на специальный избирательный счет. При этом в платежном поручении обязательно указание следующих реквизитов:
наименование;
идентификационный номер налогоплательщика (ИНН);
банковские реквизиты;
дата регистрации;
отметка об отсутствии ограничений, предусмотренных избирательным законодательством.
В случае если один из первых трех реквизитов – наименование, идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), банковские реквизиты — не указан либо указан недостоверно, то пожертвование подлежит перечислению в доход соответствующего бюджета.
При отсутствии других обязательных реквизитов пожертвование подлежит возврату гражданину либо юридическому лицу, осуществившему пожертвование.
Вместе с тем судебная практика, однако, пошла по пути разрешения уточнений и изменений сведений, первоначально указанных в платежном документе, с использованием писем и других документов.
Запреты на внесение пожертвований. Законодательством установлен закрытый перечень субъектов, которым запрещено вносить добровольные пожертвования в избирательные фонды.
Включение в круг таких субъектов обусловлено стремлением исключить финансирование избирательной кампании из-за рубежа, нецелевое использование средств (например, бюджетных, благотворительных и др. организаций и органов), использование лиц, не достигших возраста 18 лет на день голосования, в качестве жертвователей средств.
Система ограничений построена таким образом, чтобы в определенной мере препятствовать созданию различных схем, направленных в конечном счете на использование в избирательных кампаниях кандидатов и политических партий бюджетных средств и средств нерезидентов.
Например, закон устанавливает запрет на пожертвования со стороны организаций, которые учреждены государственными и муниципальными органами, а также юридическими лицами с иностранным, либо муниципальным, либо государственным участием, превышающем 30 процентов уставного капитала, т.е. организаций, учредители которых не имеют права вносить пожертвования.
Избирательное законодательство устанавливает определенные ограничения на участие некоммерческих организаций в формировании избирательных фондов. К такой категории отнесены некоммерческие организации, которые получали в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования, денежные средства или иное имущество от юридических или физических лиц, которым в соответствии с действующим законодательством о выборах запрещено напрямую осуществлять пожертвования в избирательные фонды. Ранее не исключалась ситуация, когда некоммерческая организация, получив денежные средства или иное имущество от таких физических либо юридических лиц (например, иностранного гражданина, иностранной организации), могла перечислить в дальнейшем эти средства в избирательный фонд. При этом необходимо иметь ввиду, что данные ограничения в отношении некоммерческих организаций применимы только в том случае, если полученные некоммерческой организацией денежные средства либо иное имущество не возвращены перечислившим (передавшим) их юридическим лицам или физическим лицам, а при невозможности возврата – перечислены (переданы) в доход Российской Федерации до дня внесения пожертвования.
Ограничения на размеры поступлений.
Таковые ограничения устанавливаются законом о конкретных выборах, будь то федеральная избирательная кампания, выборы в законодательный орган субъекта Российской Федерации либо выборы в органы местного самоуправления.
Избирательным законодательством устанавливаются предельные размеры каждого из возможных поступлений в избирательный фонд, а также предельных размеров расходов из избирательного фонда. Вместе с тем предельная сумма совокупных поступлений в избирательный фонд законодательством о выборах не ограничивается.
Если один жертвователь вносит несколько пожертвований в один и тот же избирательный фонд, то их совокупная сумма в течение избирательной кампании не может превышать предельного размера пожертвования соответственно для гражданина или юридического лица. Практика идет по пути указания в законе о выборах абсолютных сумм пожертвований и предельной суммы расходов и в отказе их исчисления в МРОТ (с применением базовой суммы).
(Справочно:
При проведении избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации (март 2008 г.) предельные размеры поступлений в избирательный фонд кандидата:
собственные средства кандидата - не более 40 млн. руб. (10% от предельной суммы всех расходов);
средства, которые выделены кандидату, выдвинувшей его партией, – не более 200 млн. руб. (50% от предельной суммы всех расходов);
добровольные пожертвования граждан – 6 млн. руб. (1,5% от предельной суммы всех расходов);
добровольные пожертвования юридического лица – 28 млн. руб. (7% от предельной суммы всех расходов);
Предельная сумма всех расходов составляла 400 млн. руб.
При проведении избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы пятого созыва предельные размеры поступлений:
а) в избирательный фонд политической партии:
собственные средства партии - не более 200 млн. руб. (50% от предельной суммы всех расходов);
добровольные пожертвования граждан – 0,28 млн. руб. (0,07% от предельной суммы всех расходов);
добровольные пожертвования юридического лица – 14 млн. руб. (3,5% от предельной суммы всех расходов);
Предельная сумма всех расходов составляла для партии 400 млн. руб.(в эту сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии);
б) в избирательный фонд регионального отделения политической партии:
собственных средств политической партии (за исключением средств избирательного фонда партии); сумма колеблется от 3 до 15 млн руб. в зависимости от численности избирателей на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
добровольные пожертвования граждан – 0,3 до 1,5 млн. руб.;
добровольные пожертвования юридического лица – от 3 до 15 млн. руб.
Предельная сумма всех расходов составляла для регионального отделения политической партии от 6 до 30 млн. руб. в зависимости от численности избирателей на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и соответствия региональных групп кандидатов частям территории субъекта Российской Федерации.)
При одновременной баллотировке одного и того же лица на выборах наразные выборные должности, если имеется территориальное совпадение избирательных округов, за предельный размер избирательного фонда принимается наибольшая из закрепленных законами величин, а расходы всех избирательных фондов суммируются.
4. Условия расходования средств избирательных фондов
Поскольку средства избирательного фонда носят целевой характер, то и расходоваться они могут только на покрытие кандидатами, избирательными объединениями расходов, связанных со своей избирательной кампанией.
Допустимые направления расходования средств.
Средства избирательного фонда могут использоваться на:
а) финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей;
б) предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера;
в) оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, избирательными объединениями своей избирательной кампании;
г) внесение избирательного залога.
В отношении последнего направления расходования средств Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» для региональных отделений партий такой вид расходов не предусмотрен.
Для финансирования избирательной кампании могут использоваться только те средства, которые перечислены отправителями на специальные избирательные счета до дня голосования в порядке, установленном избирательным законодательством.
Расчеты за выполненные работы (оказанные услуги) осуществляются – с юридическими лицами только в безналичном порядке, с физическими лицами могут осуществляться наличными рублями, полученными со специального избирательного счета. При этом договоры на выполнение работ (оказание услуг) могут заключать только сами кандидаты либо уполномоченные по финансовым вопросам кандидатов, избирательных объединений.
Избирательное законодательство запрещает любую финансовую и материальную поддержку выборов минуя избирательные фонды. Указание на материальную поддержку означает возможность предоставления имущества для целей избирательной кампании, при этом практика идет по пути использования такого имущества (автомобили, компьютеры, оргтехника, помещения и др.), в частности, на условиях аренды при обязательной оплате из избирательного фонда. Возможна выплата полной стоимости предоставленного имущества за счет средств избирательного фонда.
Законодательство о выборах дополнено положением о праве избирательных объединений, выдвинувших список кандидатов, использовать часть своего имущества для целей избирательной кампании без оплаты из избирательного фонда, т.е. речь идет об исключении из правила о компенсировании материальной поддержки из избирательного фонда. Исключение распространяется только на кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов. В состав имущества входит любая имеющаяся у избирательного объединения недвижимость, а также движимое имущество, исключая ценные бумаги, печатную продукцию и расходные материалы. При этом такое право распространяется только на имущество, которое находится в пользовании у избирательного объединения (в собственности либо используется на правах аренды) на день начала избирательной кампании.
В ранг обязательных условий, необходимых для выполнения работ (оказания услуг), возведены наличие письменного согласия кандидата, другого уполномоченного лица, а также их оплата из избирательного фонда.
Юридическим лицам и их подразделениям запрещено как занижать, так и завышать расценки на работы (услуги) необоснованно. При решении этого вопроса практика идет по пути сопоставления расценок как «до», так и «в период» избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, а также при совмещенных выборах – с другими избирательными кампаниями, одновременно проводящимися на соответствующей территории.
В отличии от юридических лиц граждане могут работать и оказывать услуги в интересах избирательной капании кандидата, избирательного объединения бесплатно при соблюдении ряда условий, таких, как:
Добровольность
личное выполнение работ (оказание услуг);
без привлечения третьих лиц.
Следует иметь ввиду, что многие выполняемые работы (услуги) имеют в конечном счете и бесплатную, и платную составляющие. Например, можно спеть песню на агитационном мероприятии. Однако обычно при этом используются музыкальные инструменты, привлекается обслуживающий персонал. Поэтому по крайне мере должна быть оплачена доставка персонала к месту концерта, а возможно и аренда инструментов.
Отчетность по средствам избирательных фондов.
Практика показала необходимость представления кандидатами, избирательными объединениями нескольких финансовых отчетов по средствам избирательных фондов. Как правило, это два финансовых отчета: первый представляется одновременно с представлением других документов на регистрацию кандидата, списков кандидатов, второй (или итоговый) – после завершения избирательной кампании с приложением всех первичных документов, подтверждающих получение и расходование средств в избирательный фонд. При этом избирательные комиссии, организующие выборы, наделены законом правом определять перечень таких первичных документов.
И в заключение о публичности в освещении вопросов финансирования избирательной кампании. Избирательное законодательство предусматривает обязательное периодическое опубликование в СМИ сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов (как правило, каждые две недели), а также итоговых финансовых отчетов после завершения избирательной кампании.