1. Международные требования к гласности и открытости выборов
Свое выступление я хотел бы начать с вопроса к аудитории – специалистам своего дела, работающим по проблемам избирательного процесса и освещающих электоральные процедуры, то есть просвещающих наших избирателей.
Что собой представляют выборы – средство реализации политических прав и свобод граждан или форма и способ управления государством?
Ответы, к сожалению, диаметрально противоположные.
В действительности правовая природа выборов имеет дуалистическое начало. Выборы (и связанный с ними избирательный процесс) лишь частично являются способом (средством) реализации прав человека. В своем изначальном качестве выборы определяют форму и способы управления государством. И как бы отдельные политики (и у нас и на Западе) ни старались помещать все вопросы, связанные с организацией избирательного процесса, в рамки международной защиты прав человека, и как бы они этого ни хотели – не получится, поскольку многие избирательные нормы направлены на защиту прав государства, а не человека.
В ходе избирательных кампаний многие, в том числе и профессионалы, говорили о второй составляющей электоральных процессов, а СМИ освещают избирательные процедуры, рассматривая выборы только как средство реализации политических прав и свобод граждан. Государство, избрав демократию как форму правления, заинтересовано в гласности и открытости электоральных процедур. Поэтому, реализуя свой суверенитет и волю своего народа, Российская Федерация инициировала закрепление этого принципа – принцип гласности и открытости выборов – как международной правовой нормы, в Конвенции «О Стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах–участниках Содружества Независимых Государств» (Конвенция вступила в силу 11 ноября 2003 года и в настоящее время является международным правовым актом для Киргизии, России, Таджикистана, Молдавии, Армении, Казахстана).
Только в этой Конвенции в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации содержаться юридически обязательные требования по гласной организации избирательных процедур:
|
Статья 7 Открытые и гласные выборы 1. Подготовка и проведение выборов осуществляется открыто и гласно. |
Все эти нормы Конвенции нашли отражение в российском избирательном законодательстве.
Помимо принципа гласности и открытости для России являются юридически обязательными еще восемь принципов.
Однако нельзя забывать, что в международном праве существуют еще десять основополагающих принципов, установленные Уставом ООН, Декларацией о принципах международного права, подлежащих применению (1970 г.), Заключительным актом Хельсинского Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.):
Эти принципы, находясь во взаимосвязи, неизбежно вступают в противоречие и конфликтуют между собой. Например, конфликт между принципом всеобщего уважения прав и основных свобод человека и принципами невмешательства во внутренние дела государств и суверенного равенства государств породил новое понятие «суверенная демократия».
Российским (да и любым национальным) законодателям в процессе имплементации международных принципов во внутреннее законодательство приходится постоянно искать нестандартные решения и компромиссы для учета потребностей всех заинтересованных субъектов.
Демократические принципы организации и проведения выборов, как отмечалось выше, стали плодом практической реализации нескольких принципов международного права в их системной взаимосвязи. И так же как их «прародители» конфликтуют между собой.
Наиболее острое противоречие, которое после каждого цикла пытаются снивелировать законодатели, возникает между принципами, обеспечивающими равное избирательное право участников и справедливость выборов, с одной стороны, и принципом открытости и гласности выборов, с другой. Извечная неопределенность, вызывающая споры и судебные тяжбы, - грань между агитацией, которая должна осуществляться только в рамках избирательного законодательства, и свободой на информацию, цензура которой в любом цивилизованном государстве запрещена. Правомочность и правоспособность субъектов на распространение информации в период организации выборов с развитием информационно-коммуникационных сред также вызывает постоянные споры: регулирование информационных потоков в сети Интернет, мобильной связи и так далее. Поэтому избирательные комиссии в процессе организации выборов постоянно вынуждены искать ответ на древний философский вопрос: что первично – курица или яйцо? Если дать полную свободу СМИ (пишите столько, сколько сможете, так, как вам хочется, и про того, кого хочется), – то однозначно будет нарушен основополагающий принцип выборов – равенство кандидатов. А если исходить из принципа равенства кандидатов (о каждом только по 1000 печатных знаков и 40 секунд в эфире), то за период избирательной кампании мы, правоприменители (организаторы выборов с привлечением правоохранительных органов), пожалуй, напрочь задушим всю свободную прессу.
Принцип гласности и открытости выборов воспринимается как стандарт организации и проведения электоральных процедур в демократическом государстве. Но при этом, опираясь на действующее избирательное законодательство, приоритет отдается принципу обеспечения равенства участников избирательного процесса, может быть, в ущерб принципу гласности и открытости выборов. Такова юридическая конструкция, установленная законодателями, и не только российскими, – это мировая практика.
В соответствии со статьей 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) суд может признать итоги голосования, результаты выборов недействительными, если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Правоприменительная практика, в том числе и судебная, показывает, что нарушения, влияющие на волеизъявление избирателей (тех, кто проголосовал), обусловлены прежде всего нарушением принципа равенства кандидатов или избирательных объединений. Затрудняюсь привести пример отмены результатов выборов из-за нарушения принципа гласности: удаление представителя СМИ или наблюдателя с избирательного участка даже с несоблюдением установленных процедур (формальное отсутствие решения УИК) никогда де-юре не ведет к признанию недействительными итогов голосования на этом участке. Если, конечно, нет причинно-следственной связи с другими нарушениями, инициированными эти удалением. А вот информационно-агитационные акции в пользу одного или другого кандидата в день голосования, наоборот, являются основанием для применения указанной меры – отмены итогов голосования на указанном участке, так как определить действительную (неискаженную противоправными действиями) волю избирателей этого участка уже не представляется возможным.
Исходя из обозначенного посыла («подавление» принципа гласности другими общепризнанными принципами организации и проведения электоральных процедур), законодатель установил гарантии открытости и гласности выборов, обеспечив тем самым право на получение информации не только участников избирательного процесса и избирателей, но и других заинтересованных субъектов (общественность, международные и иностранные организации, неизбиратели и т.п.).
2. Гарантии открытости и гласности выборов, установленные российским законодательством
Пункт 5 статьи 3 Федерального закона гласит: «Деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно».
В этом же Федеральном законе Глава VII. «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» посвящена вопросам информирования.
Информационное обеспечение выборов и референдумов включает информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов.
Информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица. Органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях.
Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений.
Информирование избирателей, участников референдума, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, сроках и порядке совершения избирательных действий, действий по участию в референдуме, законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, кандидатах, избирательных объединениях осуществляют избирательными комиссии. Деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, по информированию избирателей осуществляется свободно.
На всех заседаниях комиссии, а также при подсчете голосов избирателей и осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий и работники их аппаратов, кандидат, зарегистрированный данной либо вышестоящей комиссией, или его доверенное лицо, уполномоченный представитель или доверенное лицо избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидат из указанного списка. Для присутствия на заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными избирательными документами, документами, связанными с подготовкой и проведением референдума, указанным лицам не требуется дополнительное разрешение.
Комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и в помещение, в котором проводится подсчет голосов избирателей, участников референдума, осуществляется работа с указанными избирательными документами, документами, связанными с подготовкой и проведением референдума. На всех заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными документами, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума вправе присутствовать представители средств массовой информации.
С момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей на избирательных участках вправе присутствовать, кроме лиц указанных выше, наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели.
Решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые установлены Федеральным законом.
3. О статусе представителей СМИ на выборах
В соответствии с Федеральным законом представитель средства массовой информации – лицо, имеющее редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий его полномочия представителя организации, осуществляющей выпуск средств массовой информации.
Федеральным законом гарантированы права представителя СМИ на получение информации в период организации и проведения выборов.
Таблица основных прав представителя СМИ по реализации своих полномочий в период подготовки и проведения голосования в сравнении с правами наблюдателя представлена ниже.
Права представителя средства массовой информации на получение информации и участие в отдельных избирательных процедурах на выборах и референдумах закреплены в статьях 30, 48, 68, 69 и 72 Федерального закона.
Представители средств массовой информации в основном наделены теми же правами, что и наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, а именно:
а) право присутствовать на заседаниях комиссий (п. 1, подп. «а» п. 11 ст. 30 Федерального закона). У наблюдателей это правомочие ограничено правом присутствовать при проведении голосования, в том числе. досрочного, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов;
б) право присутствовать при открытии избирательного участка (пп. 3 и 6 ст. 64 Федерального закона)
в) право присутствовать на избирательных участках в день голосования с момента начала работы участковой комиссии, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов (п. 3, подп. «г» п.11 ст. 30, п. 9 ст. 69 Федерального закона). При этом, в отличие от наблюдателей и членов комиссий с правом совещательного голоса, для представителей средств массовой информации в Федеральном законе прямо предусмотрено право проводить в помещении для голосования фото- и видеосъемку (подп. «г» п. 11 ст.30 Федерального закона);
г) право присутствовать в помещении участковой комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также в помещении для голосования на этом избирательном участке (п. 5 ст. 30 Федерального закона);
д) право присутствовать при погашении неиспользованных бюллетеней, осуществляемом в участковых и вышестоящих комиссиях в день голосования после окончания времени голосования (п. 20 ст. 63 Федерального закона);
е) право присутствовать при подсчете голосов и осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования (п. 1 ст. 30, п.9 ст. 68 Федерального закона);
ж) право ознакомиться со списком избирателей после окончания подсчета числа избирателей, принявших участие в выборах (п. 6 ст. 68 Федерального закона). При этом члены комиссии с правом совещательного голоса, в отличие от представителей средств массовой информации и наблюдателей, вправе убедиться в правильности произведенного подсчета.
Вышеуказанное действие осуществляется непосредственно перед вскрытием ящиков для голосования и подсчетом голосов избирателей;
з) право присутствовать при упаковке избирательных бюллетеней после завершения подсчета голосов (п. 23 ст. 68 Федерального закона);
и) право поставить свои подписи на мешки или коробки, в которые упакованы избирательные бюллетени (пункт 23 статьи 68 Федерального закона);
к) право на получение копии протокола участковой избирательной комиссии (пп. 26, 29 ст. 68 Федерального закона), вышестоящей избирательной комиссии (п. 3 ст. 69 Федерального закона);
л) право ознакомиться со вторым экземпляром протокола об итогах голосования участковой (п. 31 ст. 68 Федерального закона) и вышестоящей комиссии (п. 7 ст. 69 Федерального закона);
м) право присутствовать при ручном подсчете голосов (в случае его проведения) на избирательном участке, где применялись технические средства подсчета голосов (п. 32 ст. 68 Федерального закона);
н) право присутствовать при приеме протоколов вышестоящими избирательными комиссиями и суммировании данных протоколов нижестоящих избирательных комиссий (п. 2 ст. 69 Федерального закона).
У представителей средств массовой информации есть также право присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение (подп. «в» п.11 ст.30 Федерального закона, пункт 7 части первой Закона «О средствах массовой информации»).
В то же время у наблюдателей есть отсутствующее у представителей средств массовой информации право обращаться к председателю участковой комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования (подп. «д» п. 9 статьи 30 Федерального закона). Аналогичное право есть и у членов комиссий с правом совещательного голоса (пп. 22 и 23 ст. 29 Федерального закона).
Кроме того, наблюдатели (подп. «з» п. 9 ст. 30 Федерального закона) и члены комиссий с правом совещательного голоса (подп. «е» п. 23 ст. 29 Федерального закона) вправе обжаловать действия (бездействие) комиссии в соответствующую вышестоящую комиссию или в суд. Этим правом представители средств массовой информации также не наделены.
Здесь следует также отметить, что в силу положений пункта 22 статьи 29 Федерального закона члены комиссий с правом совещательного голоса наделены всеми правами члена комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, за исключением права: выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения; участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней; составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов, референдума; участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии; составлять протоколы об административных правонарушениях.
В то же время члены комиссий с правом совещательного голоса вправе присутствовать при совершении указанных действий.
4. Реализация предоставленных гарантий гласности на последних федеральных выборах
На выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва 2 декабря 2007 года присутствовали и осуществляли свои полномочия:
300 000 наблюдателей от политических партий;
150 000 членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, из них 300 членов избирательных комиссий субъектов РФ, 7 223 членов ТИК с правом совещательного голоса, около 140 000 членов УИК с правом совещательного голоса.
В ЦИК России поступило 10 жалоб (1,7 % от общего числа) от наблюдателей.
На выборах Президента Российской Федерации 2 марта 2008 года присутствовали:
160 000 наблюдателей от политических партий
54 000 членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса.
В ЦИК России поступило 40 жалоб (8,7 % от общего числа) от наблюдателей.
В период голосования и установления результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва в ЦИК России работал Информационный центр «Выборы-2007». Председатель ЦИК России и члены ЦИК России дали более 22 комментариев и интервью семи радиостанциям (Русская служба новостей, Эхо Москвы, Радио «Вести», Говорит Москва, Бизнес ФМ, Голос России, Радио «Балтика»). Было 25 прямых включений и интервью Председателя и членов ЦИК России из Информационного центра «Выборы-2007» российским и иностранным телеканалам. В атриуме ЦИК России было проведено более 10 брифингов. В работе Информационного центра «Выборы-2007» приняли участие 1541 представитель СМИ, из них 1008 представителей российской прессы и 533 представителя зарубежных СМИ.
В 2003 году Информационный центр ЦИК России принял 1166 представителей СМИ (744 российских и 422 зарубежных). Общее количество аккредитованных и присутствовавших представителей средств массовой информации в 2007 году составило 244 (в 2003 году – 204), из них 88 российских СМИ и 156 зарубежных (в 2003 году – 129 российских и 75 зарубежных). Наибольшую активность проявили представители зарубежных телеканалов.
В работе Информационного центра «Выборы-2007» принял участие 81 телеканал: 67 зарубежных и 14 российских (в 2003 году – 69 телеканалов: 55 и 14 соответственно). На втором месте по активности оказались редакции печатных средств массовой информации (газет и журналов). Общее количество печатных СМИ 2–3 декабря 2007 года составило 84, из них 36 зарубежных и 48 российских (в 2003 году – 74 печатных СМИ: 36 зарубежных и 38 российских). По сравнению с 2003 годом большую активность проявили информационные агентства. В 2007 году были представлены 36 информационных агентств (в 2003 году – 30): 25 зарубежных, 11 российских (в 2003 году – 16 зарубежных и 14 российских). В 2007 году приняли участие в работе Информационного центра 34 радиостанции (в 2003 году – 31), из них 26 зарубежных и 8 российских (в 2003 году – 22 и 9 соответственно). Также присутствовали представители четырех фотоагентств: двух российских и двух зарубежных.
В 2008 году во время проведения выборов Президента Российской Федерации работали Информационный центр ЦИК России «Выборы-2008» и Международный информационный центр «Выборы-2008». Было аккредитовано и освещало ход голосования и подсчет голосов 2тысячи 51 журналист 275-ти средств массовой информации: 92 российских и 183 зарубежных СМИ из 47 стран. В 2004 году Информационный центр ЦИК России принял 1303 журналиста из 219-ти средств массовой информации: 68 российских и 151 зарубежных СМИ.
Специально для освещения подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации в Торгово-промышленной палате Российской Федерации при поддержке ЦИК России был организован Международный информационный центр «Выборы-2008». Его О
организаторами выступили Общественная Палата Российской Федерации, Торгово-промышленная палата Российской Федерации, общероссийская организация работников СМИ «Медиасоюз» и Российский общественный институт избирательного права (РОИИП).
Основной задачей Международного информационного центра стала организация взаимодействия международных наблюдателей, представителей российских общественных организаций и средств массовой информации.
С 29 февраля по 3 марта 2008 года в указанном центре было организовано 34 пресс-конференции и брифинги международных наблюдателей, социологов, политологов и представителей общественности; четыре пресс-конференции дали Председатель и члены ЦИК России.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, все избирательные комиссии России всегда открыты для представителей средств массовой информации, которых мы считаем своими помощниками в вопросах реализации избирательных прав граждан.
Спасибо за внимание. До новых встреч!