Уважаемые коллеги!
В качестве вступления хочу презентовать издание ЦИК России – «Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Американский континент». Это издание содержит основные положения избирательного законодательства и практики проведения выборов в 35 государствах – участниках Организации американских государств.
Готовится к выходу под моей редакцией еще одно издание ЦИК России «Международное наблюдение. Сборник документов и материалов», в котором собраны практически все документы, регламентирующие международное наблюдение. Это издание можно без преувеличения назвать Настольной книгой международного наблюдателя. Кроме того, хотелось бы обратить ваше внимание на еще одно
Теперь позвольте перейти к освещению мировой практики организации работы международных наблюдателей за выборами.
1. Казалось бы, почему международные организации уделяют такое внимание международному наблюдению за выборами? Ответить на этот вопрос можно следующим образом.
1.1. Выборы занимают особое место в политической жизни государства. Их исход во многом предопределяет дальнейший суверенный вектор развития страны, ее политических и государственных структур, институтов гражданского общества. Свободные выборы – это один из важнейших демократических способов легитимации государственной власти, отбора и «взращивания» демократической общественно-политической элиты, ответственного избирателя. Для успешного решения столь важных задач существенное значение имеют качество избирательного законодательства, демократическая практика организации и проведения выборов, а также их признание участниками избирательного процесса и международным сообществом. Именно поэтому основными целями международного наблюдения за выборами и референдумами должны являться защита и поощрение избирательных прав и свобод человека и гражданина, содействие выполнению международных обязательств государств по проведению демократических выборов и референдумов, а также поддержка устойчивых демократических институтов и верховенства закона.
1.2. Вместе с тем мы видим, что переход к постиндустриальному обществу сопровождается жесткой схваткой нескольких мировых проектов, претендующих на развертывание собственных представлений о будущем человечества. Здесь необходимо отметить, что реализация отдельными государствами стратегических программ установления мирового господства через насаждение угодных политических режимов (поддержка оппозиционной и революционной деятельности) традиционно прикрывается якобы реализацией вышеперечисленных целей международного наблюдения за выборами (защита прав человека, распространение демократических ценностей и свобод, борьба с коррупцией, терроризмом и т.п.). Было бы сложно оспаривать важность борьбы с электоральной коррупцией, деятельности конструктивной политической оппозиции и защиты прав человека и гражданина в любом современном государстве, если бы речь не шла об использовании этих деклараций как предлогов или поводов для информационно-пропагандистского, финансового, политического и военного вмешательства во внутренние дела другого государства, полной или частичной ликвидации его национального суверенитета и формировании управляемой извне системы органов государственной власти и управления.
Таким образом, в рамках так называемого государственного «непризнания итогов выборов» вопрос народного волеизъявления извращенно превращается в вопрос внешнего (т.е. международного) непризнания результатов национальных выборов.
1.3. Различные задачи, стоящие перед различными международными организациями, предопределяют разнообразие существующих методик международного наблюдения за выборами. Поэтому было бы некорректно говорить о преимуществах или недостатках той или иной методологии. Однако если сравнивать схожие по целям и задачам методики международного наблюдения, например, ОБСЕ и СНГ, то следует подчеркнуть, что на сегодняшний день в рамках Содружества Независимых Государств разработана наиболее полная и развернутая демократическая правовая база организации и проведения международного наблюдения не только за выборами, но и за референдумами. Кроме того, стандарты демократических выборов, основные параметры организации международного наблюдения, статус международных наблюдателей, гарантии его реализации впервые в мировой практике закреплены в обязательном международном документе – Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, а организация международного наблюдения за выборами и референдумами – в Декларации Межпарламентской Ассамблеи СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств» от 25 ноября 2008 года, новой редакцией Рекомендаций для международных наблюдателей от СНГ по наблюдению за выборами и референдумами от 16 мая 2011 года. Немаловажно и то, что основные нормативные акты по организации и проведению международного наблюдения за выборами и референдумами приняты межпарламентскими и иными уставными органами СНГ (Межпарламентской Ассамблеей СНГ, Советом министров иностранных дел СНГ), а не вспомогательными административными органами ОБСЕ (например, БДИПЧ).
1.4. Немаловажно, что, как и СНГ, ряд международных организаций, в частности Совет Европы, при проведении международного наблюдения за выборами и референдумами уделяют большое внимание международному наблюдению за применением новейших технических средств голосования, в целом – проведению электронных выборов. Внедрение электронных способов голосования как на участках, так и дистанционно является важным элементом, облегчающим постепенное возвращение непосредственной, или прямой, демократии, которая позволяет гражданам государства общаться с государственной властью непосредственно в интерактивном режиме. Но эта форма демократии делает ненужным огромный отряд международных наблюдателей-туристов, чье мнение в основном не только не обобщают пославшие их миссии, но иногда даже и не учитывают, оставляет без работы многочисленных наблюдателей внутри страны, потому что в этом случае наблюдателями становятся все люди, получающие возможность непосредственно наблюдать за выборами и вступать в непосредственный диалог с государственной властью.
1.5. Тем не менее, этот предварительный контрастирующий вывод не означает, что необходимо незамедлительно сворачивать международное наблюдение за выборами, которое еще себя полностью не исчерпало или рассматривать его как отживающий исторический анахронизм. У него еще есть значительное позитивное содержание, которое необходимо последовательно раскрывать и совершенствовать
2. Форматы международного наблюдения.
2.1. Международное наблюдение за выборами может осуществляться индивидуально, в составе группы наблюдателей либо в составе миссии международных наблюдателей.
Кстати, первая в современной истории «миссия международных наблюдателей» была организована в 1857 году, когда представители России (в то время - Российской Империи) вместе с «коллегами» из Австрии, Великобритании, Франции, Пруссии и Турции приняли участие в наблюдении за ходом выборов на спорных территориях Молдавии и Валахии. Таким образом, Россия стояла у истоков не только организации и проведения демократических выборов (вспомним Рюрика и Новгородское вече), но и международного наблюдения за избирательными кампаниями, хотя, конечно, невозможно поставить знак равенства между той и современными миссиями наблюдателей.
2.2. С начала 90-х годов ХХ века и на наших глазах стал формироваться новый институт международного публичного права, регулирующий достаточно специфический вид общественных и международных отношений, связанных с международным наблюдением за выборами и референдумами.
2.3. Сегодня при всей гамме разнообразий организации национальных электоральных процедур наблюдается общая тенденция к гармонизации в вопросах регулировании реализации избирательных прав и свобод, в чем можно убедиться, сравнивая выборы в различных государствах мира. Все государства проводят выборы примерно по одинаковой схеме: законодательно устанавливается национальная избирательная система (как в узком, так и в широком смыслах), определяется избирательный корпус и порядок его учета (обязательный или уведомительный), формируются или возлагаются полномочия на независимые избирательные органы, проводиться избирательная кампания со своими национальными особенностями по срокам, этапам, ограничениям для участников. Затем – голосование и установление итогов и результатов выборов.
2.4. На всех стадиях избирательного процесса с определенного времени (государства приняли соответствующие международные обязательства) стал присутствовать новый специальный субъект – международный наблюдатель. И правовые основы его деятельности регулируются международными актами. Однако их применение происходит по-прежнему в рамках национального законодательства. С точки зрения права это возможно, если допустить, что институт международного наблюдения имеет межотраслевой характер.
2.5. Наиболее институализированная форма международного наблюдения сложилась на уровне международных и ряда межгосударственных организаций и на этой основе нашла свою формализацию в целом ряде международных актов и документов. Именно указанные организации можно отнести к первой видовой группе, которая осуществляет наблюдение за выборами. Две другие группы субъектов международного наблюдения за выборами включают специализированные органы и организации и различных специалистов, соответственно.
|
Межгосударственные объединения |
Специализированные органы и организации |
Специалисты |
|
|
и др. |
Однако формальное международное закрепление (в различном юридическом статусе) нашли только документы межгосударственных объединений.
Поэтому мы, в рамках данной лекции, будем говорить о практике деятельности международных миссий по наблюдению за выборами, организуемых следующими международными организациями: ООН; ОБСЕ; Совет Европы, Европейский Союз, СНГ, ШОС, ОАГ.
3. Международно-правовые основы деятельности международных наблюдателей регулируются прежде всего международными актами, применение которых происходит в рамках национального законодательства о выборах и референдумах. Это не противоречит основам статуса международных наблюдателей, а лишь подтверждает идею о том, что международное право не является системой, абсолютно обособленной от национального права, при этом прогрессивные нормы государств каждой новой исторической эпохи оказывают непосредственное влияние на развитие международного права, как и нормы международного права оказывают влияние на развитие национального права. Однако на практике национальные законодатели начали сталкиваться, особенно в последнее время, с проблемами, порожденными отсутствием единых универсальных и обязательных международных норм, регулирующих международное наблюдение за выборами и референдумами, при отсутствии которых становится все тяжелее регламентировать национальные электоральные процедуры, «вписывая» в них новый специальный субъект правоотношений – международного наблюдателя. В настоящее время потребность в кооперировании правовых усилий, необходимость унификации института международного наблюдения все более возрастает.
3.1. Международные и межгосударственные организации, занимающиеся вопросами гуманитарной сферы, включили в орбиту своей деятельности международный мониторинг национальных демократических процессов (в том числе и наблюдение за выборами и референдумами) как неотъемлемых элементов реализации воли народа, на которой должна основываться власть правительства. Каждая такая международная и межгосударственная организация в зоне своей уставной или территориальной ответственности сочла возможным в своих актах в той или иной степени закрепить принципы и нормы организации национальных электоральных процедур и международного наблюдения за ними. Порядок юридического закрепления этих принципов и норм устанавливался каждой международной и межгосударственной организацией самостоятельно, опираясь на особенности своей текущей деятельности, состав участников и уставные (или политико-правовые) цели организации. Подходы международных организаций к международно-правовому закреплению (регулированию) процедур международного наблюдения за национальными выборами и референдумами можно разделить на «жесткое» и «мягкое» право.
3.2. К семье «жесткого права» закрепления порядка и правил мониторинга мы относим те межгосударственные объединения, которые определяют порядок и процедуры международного наблюдения за национальными выборами и референдумами в своих актах, принятых директивными органами, уполномоченными государствами-участниками принимать обязательные для исполнения решения, или ратифицированных государствами-участниками и имеющих обязательный характер (СНГ, ШОС). В этом контексте следует упомянуть Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (от 7 октября 2002 года), Декларацию МПА СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств» (от 25 ноября 2008 года), Положение о Миссии наблюдателей от Шанхайской организации сотрудничества на президентских и/или парламентских выборах, а также референдумах (от 15 мая 2006 года), которое утверждено решением Совета министров иностранных дел государств – членов Шанхайской организации сотрудничества. Последовательно и достаточно близко к семье «жесткого права» идет развитие нормативного регулирования электоральной сферы в Совете Европы, принимающем соответствующие международные акты, имеющие обязательный характер, в том числе поддерживаемый специальным международным судебным механизмом. Речь идет, в частности, о Конвенции о защите прав человека и основных свобод (от 4 ноября 1950 года) в части Протокола № 1 (статья 3) к данной Конвенции.
3.3. К семье «мягкого права» регулирования международного наблюдения за выборами и референдумами можно отнести те межгосударственные объединения, которые такое закрепление не производят (ООН, ОБСЕ, Совет Европы, Европейский Союз, Организация американских государств). При этом государства-участники руководствуются при организации международного наблюдения либо документами, разработанными исполнительными органами организации, но не прошедшими процедуру коллегиального утверждения, либо разработками других партнерских организаций, но также не прошедшими процедуру коллегиального утверждения государствами-участниками и имеющими рекомендательный характер, реализация которых зависит от доброй политической воли государства – участника международной или межгосударственной организации. Речь идет, в частности, о Декларации принципов международного наблюдения за выборами (от 27 октября 2005 года), которая была разработана Отделом по оказанию помощи в проведении выборов Департамента по политическим вопросам Секретариата ООН (UNEAD) и открыты для присоединения 27 октября 2005 года, о Руководстве по наблюдению за выборами (шестое издание, июнь 2010 года), которое было разработано БДИПЧ ОБСЕ, о Своде рекомендуемых норм при проведении выборов (от 30 октября 2002 года), о Рекомендациях Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианской комиссии) Совета Европы о международно признанном статусе наблюдателей за выборами (принятых на 81-м пленарном заседании 11–12 декабря 2009 года), о Резолюции и Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 12 ноября 2010 года «Международно признанный статус наблюдателей за выборами», о Руководстве Европейского Союза по наблюдению за выборами (второе издание, 2008 год), о Руководстве и Пособии для избирательных наблюдательных миссий Организации американских государств: «Критерии для наблюдения за выборами» (март 2008 года) и «Наблюдение за применением избирательных технологий» (2010 год).
3.4. Парламентской Ассамблеи Совета Европы отмечается, что в настоящее время не существует каких-либо общих норм в отношении наблюдателей на выборах, хотя права и обязанности наблюдателей регулируются целым рядом международно-правовых документов, относящихся в основном к «мягкому» праву; на международном уровне эти нормы все еще носят фрагментарный характер и в этой связи Ассамблея полагает, что назрела необходимость принятия согласующихся международных норм, определяющих статус наблюдателей на выборах. Попутно отметим, что данное предложение вносилось представителями ЦИК России еще на международной конференции по проблемам организации международного наблюдения за выборами, которая состоялась в феврале 2007 года в г. Страсбурге и это предложение было включено в итоговый документ международной конференции.
3.5. Ряд международных организаций использовали и продолжают использовать механизм сочетания «мягкого» и «жесткого» международного права при регулировании стандартов демократических выборов, референдумов, а также формулировании принципов международного наблюдения за выборами и референдумами. Речь идет, в частности, о Совете Европы, Содружестве Независимых Государств. На пространстве Содружества стандарты демократических выборов, основные параметры организации международного наблюдения, статус международных наблюдателей, гарантии его реализации впервые в мировой практике закреплены в обязательном международном документе, о котором уже говорилось, – Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, а организация международного наблюдения за выборами и референдумами – в вышеупомянутой Декларации Межпарламентской Ассамблеи СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств».
При этом первоначально только Содружество Независимых Государств, а затем и Шанхайская организация сотрудничества распространили действие своих мониторинговых документов по организации международного наблюдения не только на национальные выборы (парламентские и президентские), но и на институт национального референдума, что, несомненно, значительно шире, чем принятая в мире, в том числе на европейском и азиатском пространстве, модель организации международного наблюдения за электоральными процессами.
3.6. Признавая определенный политический вес документов в формате рекомендаций, руководящих принципов, деклараций, полагаем вместе с тем, что формат документа, например специальной отдельной электоральной конвенции, носящей обязательный характер, является одной из наиболее приемлемых правовых форм международных стандартов в электоральной области, отвечающих современным вызовам времени. Конечно, кодификация не направлена на введение единой избирательной системы на европейском континенте, а призвана создать ясные, понятные и адекватные международные правовые рамки для наиболее полной реализации избирательных прав и свобод всех участников выборов, эффективного и беспристрастного, вызывающего доверие, международного наблюдения за выборами.
4. Некоторые международные модели организации наблюдения за национальными выборами и референдумами – помощь или угроза суверенной национальной демократии. С начала 90-х годов прошлого века национальное избирательное законодательство и практика проведения выборов особенно интенсивно развивались в условиях изменяющейся конфигурации на Европейском континенте, что привело к значительному обогащению содержательных компонентов современного избирательного процесса, расширению демократического электорального пространства и вместе с тем – к возрастающей потребности, во-первых, в уточнении действующих и формулировании новых международных обязательств и стандартов по проведению демократических выборов, а во-вторых, необходимости совершенствования методологии организации и проведения международного наблюдения за выборами.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
4.1. По сравнению с ООН, в рамках которой в последнее время была разработана и в качестве общественного документа 27 октября 2005 для открыта для присоединения Декларация принципов международного наблюдения за выборами, интенсивно, хотя и не без проблем, идет развитие регулирования вопросов международного наблюдения в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (до 1995 года – Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе – СБСЕ). В 1990 году Конференция СБСЕ по человеческому измерению приняла итоговый Копенгагенский документ, заложив в него не только принципы развития отношений в цивилизованном социуме, направленные на поддержку демократических начал в зоне ответственности Организации, но и основополагающие политические принципы организации и проведения национальных демократических выборов, включая элементы международного наблюдения за их проведением. С целью повышения «авторитетности избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы», впервые были закреплены обязательства государств – участников ОБСЕ приглашать международных наблюдателей наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом, а также стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне при условии, что наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс. Причем основная задача института международного наблюдения за выборами на период его становления формулировалась именно как «повышение авторитетности избирательного процесса». При этом необходимо отметить, что немногим более 20 государств из 56 государств – участников ОБСЕ включили в свое национальное законодательство о выборах положения о международных (иностранных) наблюдателей и Россия была в числе первых таких государств, причем предельно полно закрепила статус и полномочия международных наблюдателей, гарантии их независимой и самостоятельной деятельности, ответственности за нарушение прав международных наблюдателей со стороны участников выборов, вплоть до признания итогов голосования или результатов выборов в целом недействительными.
4.2. Справедливо возникает вопрос, почему это обязательство в течение 20 лет на законодательном уровне не реализовано более чем половиной государств – участников ОБСЕ, считающих себя представителями эталонной «старой» демократии? Может быть, стоит отказаться от подобного обязательства, если для такого количества государств оно является пустым звуком, а если и выполняется, то, в лучшем случае, исключительно декоративно. В то же время, многие из тех государств, которые выполняют это обязательство в полном объеме, добросовестно, все чаще высказывают критические замечания в отношении существующей методики наблюдения. Примеров тому достаточно. Как известно, начиная с осени 1993 года, когда международные наблюдатели впервые массово прибыли в Российскую Федерацию на выборы (а тогда они проводились вместе с голосованием по проекту новой Конституции), федеральные циклы – 1995-1996 гг., 1999-2003 гг. – собирали по 1000–1300 международных наблюдателей, которые прибывали из полусотни стран и примерно 30–40 международных организаций, за исключением выборов Президента Российской Федерации в марте 2004 года, когда приехало всего около 800 иностранных наблюдателей, и федеральные выборы 2007-2008 годов, когда БДИПЧ отказалось направлять своих наблюдателей. Скажем откровенно – мы не сторонники такой радикальной позиции – отказа от международного наблюдения за выборами. Более того, Российская Федерация всегда считала и считает, что присутствие международных наблюдателей на национальных выборах повышает их авторитет, создает дополнительные гарантии обеспечения и защиты избирательных прав граждан, повышает как национальное, так и международное доверие к выборам, избирательной системе в целом. Мы выступаем за то, чтобы Копенгагенский документ, в том числе в части международного наблюдения за выборами, полноценно жил и развивался вместе с динамичным развитием как ОБСЕ в целом, его структурных подразделений, в частности, БДИПЧ, так и каждого государства – участника ОБСЕ в отдельности, при сохранении его национальной самобытности и суверенитета. Однако реализация положений о статусе международных наблюдателей в национальном законодательстве о выборах должна быть, безусловно, осуществлена во всех государствах – участниках ОБСЕ. «Правовая дискриминация» международного института наблюдения за выборами в национальном законодательстве недопустима.
4.3. Развитие института международного наблюдения в рамках ОБСЕ развивается одновременно в двух плоскостях: принятие «мягких» документов директивными органами ОБСЕ и уже на их основе – осуществление инструктивных разработок одним из административных структурных подразделений ОБСЕ – Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), которому в соответствии с решением Будапештской встречи на высшем уровне 1994 года было поручено (что отвечало реалиям того периода становления института международного наблюдения за выборами) разработать руководство с целью улучшения подготовки и методики проведения наблюдения за выборами. Если документы, принимаемые директивными органами ОБСЕ, имеют статус международных актов (носят политический, а не юридический характер), то распространить этот статус на документы структурного административного, хотя и специализированного, подразделения ОБСЕ – БДИПЧ – без утверждения или одобрения руководящими органами ОБСЕ (Парламентской Ассамблеей или Постоянным советом, либо Советом министров) представляется уже недостаточным, принимая во внимание необходимость повышения роли коллективных органов в регулировании механизма международного наблюдения, его распространении как на институт выборов, так и на институт референдума.
4.4. Не менее важным направлением совершенствования международных избирательных стандартов и обязательств (помимо прочих и по организации международного наблюдения за выборами и референдумами) являются инициативы России, в том числе совместные, на пространстве ОБСЕ. Речь идет, в частности, как о дальнейшем совершенствовании международных электоральных обязательств в соответствии с документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года, так и выработке базовых принципов международного наблюдения за выборами на пространстве ОБСЕ. Как известно, с момента принятия Копенгагенского документа (29 июня 1990 года) к содержащимся в нем основным принципам проведения демократических выборов впоследствии добавились и другие, прежде всего связанные с организацией и методологией международного наблюдения за выборами. В настоящее время имеется настоятельная необходимость, с учетом накопленного международного и национального опыта и потребностей дальнейшего формирования современной системы международных обязательств по проведению демократических выборов, разработать и принять дополнительные международные обязательства в данной области. В связи с этим необходимо продолжить работу по закреплению дополнительных принципов проведения демократических выборов, таких как доверие избирателей к выборам, проведение выборов независимыми избирательными органами, использование современных технологий голосования и подсчета голосов, ответственность участников избирательного процесса, а также принципов организации международного наблюдения за выборами и референдумами. Указанные дополнительные международные обязательства должны найти адекватное закрепление в соответствующем документе ОБСЕ, дополняющем и конкретизирующем Копенгагенский документ 1990 года новыми электоральными реалиями и международными обязательствами.
4.5. В 1997 году заключено соглашение о сотрудничестве между ПА ОБСЕ и БДИПЧ, предусматривающее координацию и совместную деятельность на электоральном треке – мониторинге выборов. Однако несмотря на это их совместная электоральная дорога изобилует многочисленными конфликтами и осложнениями. Конфликт между ПА ОБСЕ и БДИПЧ в области мониторинга выборов в государствах – участниках ОБСЕ не может не тревожить. Существующие между институтами ОБСЕ – ПА ОБСЕ и БДИПЧ ОБСЕ – проблемы наносят ущерб авторитету ОБСЕ. В целом положение дошло до того, что входящий в ОБСЕ один институт (БДИПЧ) ставит себя против всей Организации. Сложившаяся ситуация с нарастающими разногласиями между европейскими международными организациями и их структурами, прежде всего по вопросам методологии организации и проведения международного наблюдения за выборами, – между ПА ОБСЕ, ПАСЕ, Европарламентом, с одной стороны, и БДИПЧ ОБСЕ, с другой стороны, со всей очевидностью показывает правоту инициатив российских и иных партнеров на электоральном треке о том, что необходима серьезная модернизация БДИПЧ и ее методологии наблюдения за выборами. Методология БДИПЧ уже не является, как ее окрестили и держатся мертвой хваткой США, «золотым стандартом» международного наблюдения за выборами, она требует серьезной и адекватной электоральной модернизации, учета интересов всех государств – участников ОБСЕ, справедливой основы для выработки международных оценок проведения национальных выборов. БДИПЧ уже не может и больше не должна быть самодовлеющей бюрократической административной структурой внутри международной организации – ОБСЕ, на которую на первоначальном этапе становления международного наблюдения за выборами была возложена задача организации международного наблюдения за национальными выборами на основе положений Копенгагенского документа 1990 года. Все настоятельнее необходимость разумной перестройки, перезагрузки БДИПЧ как органа, который должен быть вспомогательным подразделением прежде всего Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. Флагманом организации международного наблюдения за выборами, а также референдумами в зоне ответственности ОБСЕ должен быть коллективный, коллегиальный, парламентский орган, коим является Парламентская Ассамблея ОБСЕ. ПА ОБСЕ должна принимать (официально вводить в действие) все основные документы, регулирующие деятельность в области проведения демократических выборов, в том числе различные руководства для наблюдателей ОБСЕ. Будущее в организации международного наблюдения должно принадлежать парламентским структурам, обогащенным представителями профессионального (избирательные органы), гражданского и экспертного сообществ. В этом залог дальнейшей демократизации международного наблюдения за выборами, повышения доверия к его результатам.
4.6. Как известно, ряд инициатив государств – участников ОБСЕ, направленных на принятие документа ОБСЕ, комплексно и коллегиально регламентирующего вопросы международного наблюдения, в том числе с учетом принятого в 1999 году на Стамбульском саммите глав государств и правительств государств – участников ОБСЕ обязательства выполнять рекомендации миссий международного наблюдения, также пока не нашли поддержки на консенсусной основе у участников Организации. Так, государства – участники Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) предложили в ноябре 2007 года на рассмотрение ОБСЕ проект документа, озаглавленный «Базовые принципы организации наблюдения за общенациональными выборами по линии БДИПЧ ОБСЕ», который направлен на дальнейшее развитие универсальных демократических стандартов международного наблюдения и обеспечение прав каждого государства на суверенитет в электоральных процессах, однако проект документа так и не был рассмотрен директивными органами ОБСЕ.
4.7. Развитие международных обязательств в рамках ОБСЕ также предполагает их распространение и на институт референдума как институт, сопряженный с институтом свободных демократических выборов, обеспечивающий демократическое развитие национального государства и гражданского общества. Кроме того, важно, чтобы все государства – участники ОБСЕ в полной мере выполняли свои обязательства по закреплению в объеме, допускаемом национальным законом, статуса и полномочий международных наблюдателей, а также их обязательное приглашение на выборы, в том числе проводимые и на более низком, чем общенациональный, уровне.
4.8. В целом Российская Федерация выступает за упорядочение процесса наблюдения за выборами, в том числе и на пространстве ОБСЕ, однако БДИПЧ ОБСЕ применяет двойные стандарты – к странам с развитой демократией и к странам с «молодой» демократией. При этом обозначилось явное стремление оценивать политическую систему страны, ее конституцию и прочие законодательные акты, а также активно вмешиваться в избирательный процесс, публикуя доклады о ходе выборов еще до подведения их окончательных итогов. Отсутствие единых международных правил и методик наблюдения может привести к деградации института международного наблюдения, вплоть до отказа ряда государств от приглашения международных наблюдателей на выборы. Примерами последних лет служат выборы в Польше, Молдове (где организаторами на последних выборах было отказано в аккредитации более сотне международных наблюдателей), США (где в ряде штатов наблюдателей не допускают на избирательные участки), Украине (где на выборы не приглашена миссия наблюдения исполкома СНГ). Таким образом, на пространстве ОБСЕ государства сами принимают решения о целесообразности приглашения и приема международных наблюдателей, их количестве, сообразуясь со своими взглядами и принципами, а не на основе узаконенных стандартов. В интересах ОБСЕ, всех государств – покончить с такой практикой. Общие позиции по такому важному вопросу стали бы торжеством здравого смысла. Дальнейшее же затягивание с принятием международных стандартов может в конечном итоге привести к ликвидации института международного наблюдения. При этом российские организаторы выборов всегда выступали и выступают за принятие международных актов, устанавливающих единые стандарты наблюдения.
Совет Европы
4.9. В рамках другой европейской организации – Совета Европы также идут процессы, направленные на определенную формализацию процедур международного наблюдения, схожие с процессами, протекающими в ОБСЕ. В отсутствии четких требований по организации международного наблюдения, закрепленных директивными органами Совета Европы (Комитетом Министров, Парламентской Ассамблеей), документы, содержащие некоторые и в ряде случаев предельно общие по форме положения об организации международного наблюдения за выборами (в частности, Свод рекомендуемых норм при проведении выборов), разрабатывают другие органы этой региональной межгосударственной организации – Венецианская комиссия (Комиссия Совета Европы «За демократию через право»), ее Совет по демократическим выборам, Конгресс местных и региональных властей Европы. Вместе с тем необходимо отметить, что в рекомендациях международной конференции по проблемам организации международного наблюдения за выборами, которая была проведена в феврале 2007 года в Страсбурге, содержалось предложенное российской делегацией положение о необходимости разработки документа Совета Европы о международно признанном статусе международных наблюдателей на выборах и референдумах. На этой основе в рамках Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианской комиссии) были разработаны и на 81-м пленарном заседании 11–12 декабря 2009 года приняты Рекомендации о международно признанном статусе наблюдателей за выборами. 12 ноября 2010 года указанные Рекомендации поддержала Парламентская Ассамблея Совета Европы, приняв Резолюцию 1771 (2010) «Международно признанный статус наблюдателей за выборами» и Рекомендации 1945 (2010) с аналогичным названием. В Рекомендациях содержался, в частности, пункт 4, в соответствии с которым Парламентская Ассамблея рекомендует Комитету Министров инициировать продолжение работы по формированию нормативной базы, регулирующей статус наблюдателей за выборами, и рассмотреть в том числе возможность преобразования Рекомендаций Венецианской комиссии о международно признанном статусе наблюдателей за выборами в Рекомендации Комитета Министров.
4.10. При этом нельзя оставить без внимания тот факт, что ПАСЕ неоднократно рекомендовала Комитету Министров преобразовать Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, разработанный Венецианской комиссией и одобренный в 2003 году Комитетом Министров, в конвенцию, носящую обязательный характер, приняв к сведению проект конвенции, разработанный Ассоциацией организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (необходимо отметить, что проект указанной Конвенции был разработан по инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и получил одобрение не только Венецианской комиссии, но и Парламентской Ассамблеи Совета Европы). В итоге мониторами Совета Европы, выезжающими на выборы в качестве международных наблюдателей, используются документы, носящие рекомендательный характер, в частности: Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, Руководящие принципы и пояснительный доклад и Наблюдение за местными и региональными выборами – стратегия и правила Конгресса, одобренные Постоянным комитетом Конгресса региональных и местных властей Европы 7 июня 2010 года.
4.11. Следует подчеркнуть, что при подготовке ЦИК России в рамках Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ) инициативного проекта европейской конвенции о стандартах выборов преследовалась цель обобщить и закрепить в едином международном документе опыт правового регулирования и проведения демократических выборов, а также конкретизировать и развить исходные положения, содержащиеся в статье 3 Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, определить очертания современного демократического избирательного процесса в новой Европе. Существующая европейская правовая база по обеспечению проведения в государствах свободных выборов, на наш взгляд, уже недостаточна.
4.12. Прежде всего это связано с тем, что положения европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола № 1), как на это неоднократно указывалось в соответствующих решениях Европейского Суда по правам человека, распространяются только на выборы органов законодательной власти и не распространяются на выборные органы исполнительной власти и выборные органы местного самоуправления (в статье 3 «Право на свободные выборы» закреплено: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти»). Вместе с тем, как свидетельствует европейский опыт, государства все более широко и активно распространяют выборные начала на ряд публичных должностных лиц, а также органов исполнительной власти и особенно местного самоуправления. В этих условиях общеевропейские гарантии избирательных прав, в том числе судебные гарантии по линии Европейского Суда по правам человека, должны иметь под собой твердую правовую основу, каковой является, в частности, конвенция.
4.13. Кроме того, европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (и протоколы к ней) не содержат каких-либо положений о международных наблюдателях, так же как и о национальных (внутренних) наблюдателях, назначаемых кандидатами, политическими партиями, иными участниками избирательного процесса. Становится обычной практикой организация совместных миссий международных организаций по наблюдению за выборами, одним из участников которых являются, как правило, депутаты Парламентской Ассамблеи Совета Европы.
4.14. В этих условиях необходимо в международном документе Совета Европы, желательно обязательном, а не рекомендательном, каковым является, как уже отмечалось, Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, более определенно и детально закрепить положения о статусе и правомочиях международных наблюдателей, гарантии их деятельности, в том числе независимости и объективности, механизм взаимоотношений с органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также избирательными органами, иными участниками избирательного процесса. Пока же, как известно, в указанном Своде содержатся лишь краткие рамочные положения о том, что, во-первых, как национальным, так и международным наблюдателям должны быть предоставлены как можно более широкие возможности для участия в наблюдении за проведением выборов; во-вторых, наблюдение не должно ограничиваться непосредственно днем выборов, а должно включать период регистрации кандидатов и, при необходимости, избирателей, а также период проведения избирательной кампании, и всегда охватывать этап подсчета голосов; в-третьих, места, в которых наблюдатели не имеют права появляться, должны быть четко оговорены в законе.
4.15. Конечно, возможно преобразование указанного Свода в более обязательный международный документ, о чем, в частности, говорится в Рекомендации 1595 (2003) от 30 января 2003 года Парламентской Ассамблеи Совета Европы «О Своде рекомендуемых норм при проведении выборов». На этой основе имеется возможность и реальная потребность в разработке и принятии всеобъемлющей конвенции по вопросам стандартов выборов, избирательных прав и свобод, которая бы охватывала и выборные институты исполнительной власти, местного самоуправления, а также регулировала вопросы организации и проведения международного наблюдения за выборами и учета рекомендаций миссий международного наблюдения. Представляется, что принятие соответствующей конвенции о стандартах демократических выборов в государствах – участниках Совета Европы, содержащей положения о статусе международных наблюдателей, придало бы, с опорой на статью 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, всеохватывающий и юридически обязательный характер деятельности по мониторингу выборов, в том числе и в Совете Европы, как ведущей международной организации по защите прав человека, включая право на свободные выборы.
4.16. В целом закрепление и конкретизация общеевропейских избирательных стандартов, перечня современных стандартов свободных выборов, избирательных прав и свобод в формате конвенции, как минимум, придало бы новый импульс синхронизации и гармонизации международного и национального правового пространства, обеспечению избирательных прав и свобод человека и гражданина, подготовке и проведению демократических выборов. Закрепление указанных стандартов в формате общеевропейской конвенции позволит также заложить, как уже отмечалось, более прочный международный правовой фундамент для деятельности Европейского Суда по правам человека.
4.17. В рамках Совета Европы остается нерешенной также и проблема разработки международного документа о стандартах подготовки и проведения национальных референдумов, гарантиях реализации права граждан на участие в референдуме, а также организации международного наблюдения не только за выборами, но и за референдумами.
Европейский Союз
4.18. В Европейском Союзе закрепление процедур международного наблюдения за выборами также находится на рекомендательном уровне. В феврале 2008 года Генеральный директорат по внешним сношениям и Генеральный директорат по европейскому содействию Европейской комиссии обнародовали второе издание Руководства по наблюдению за выборами в Европейском Союзе. Руководство разработано для наблюдателей за выборами в Европейском Союзе, однако в условиях рекомендательного характера этого документа практика идет по несколько другому пути. Так, в период с 2000 по 2007 год Европейский Союз направил 64 миссии международного наблюдения за выборами в 41 страну Африки, Азии и Ближнего Востока (ни одна из миссий не была направлена на территорию государства – члена Европейского Союза. Необходимо отметить, что первый международный опыт наблюдения за выборами наблюдатели Европейского Союза получили в России в 1993 году). Это обусловлено формальным положением раздела 1.3 Руководства «Мандат ЕС на наблюдение за выборами», в котором указано – «наблюдательную миссию не следует направлять в страны, где в ходе выборов не ожидается существенных отклонений от международных стандартов или где демократическая деятельность государства в целом считается эффективной». Это положение во многом и предопределило юридический статус данного документа, как носящего рекомендательный (справочный) характер, не требующего утверждения директивными органами, направленного преимущественно за пределы Европейского Союза. На наш взгляд, такой подход, с одной стороны, в значительной степени обесценивает статус и целевую направленность Руководства, поскольку априори все государства – члены Европейского Союза характеризуются как безусловно демократические в электоральном аспекте, возвышающиеся над иными государствами, а с другой – порождает юридический нонсенс, когда документ, предназначенный для применения в одном круге государств, в нем не используется, а механически применяется в других государствах.
Организация американских государств
4.19. Государства Американского континента в развитии института международного наблюдения идут своим, но близким к европейскому путем. В Межамериканской демократической хартии, одобренной Генеральной Ассамблеей Организации американских государств (ОАГ) в 2001 году, подчеркивая важность демократии для развития американских народов, зафиксированы основополагающие принципы проведения выборов как выражения суверенитета народа: «периодические, свободные, справедливые и основанные на тайном голосовании». В Хартию включен раздел о международных миссиях наблюдения. Государства-участники, осуществляя свой суверенитет, могут просить у ОАГ консультации или помощь в укреплении и развитии своих учреждений и избирательных процессов, включая направление соответствующих миссий. Миссии для наблюдения за проведением выборов направляются по просьбе заинтересованного государства. Правительство данного государства и Генеральный секретарь ОАГ заключают соглашение, в котором, помимо прочего, определяются цели и форма миссии для наблюдения за выборами. ОАГ со своей стороны гарантирует эффективность и независимость этих миссий, а работа миссий должна осуществляться объективно, беспристрастно и транспарентно. Доклады о своей деятельности миссия представляет в Постоянный совет ОАГ. Межамериканская демократическая хартия признает ряд прав, связанных с избирательными процессами, указывая критерии, служащие отправной точкой для наблюдательных миссий ОАГ. На основе положений таких документов, как Межамериканская демократическая хартия, Департамент сотрудничества и наблюдения за выборами Генерального секретариата ОАГ разработал ряд пособий для избирательных наблюдательных миссий Организации американских государств, в том числе по вопросам международного наблюдения за применением электронного голосования, с целью обобщения критериев и методов, используемых Организацией при наблюдении за избирательными процессами в условиях работы ее наблюдательных миссий. Некоторые из этих пособий приводятся в настоящем сборнике.
4.20. Необходимо отметить, что уставные документы и основополагающие документы о правах человека ОАГ предусматривают для государств – участников ОАГ и санкции за несоблюдение демократических стандартов при организации и проведении выборов, вплоть до исключения государства-нарушителя из состава Организации. Так, в 1962 году Куба была исключена из ОАГ, и ее членство восстановлено только с июля 2009 года; с 2010 года Гондурас исключен из ОАГ в связи с военным (государственным) переворотом 28 июня 2009 года и отказом восстановить в должности Президента Гондураса Мануэля Селайю, а также сформировать коалиционное правительство.
Содружество Независимых Государств
4.21. Достаточно активно идет развитие института международного наблюдения в Содружестве Независимых Государств. В 2003 году после ратификации тремя государствами (Киргизской Республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан) Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств вступила в силу; затем ее ратифицировали Молдавия (14 января 2005 года) и Армения (17 марта 2005 года), впоследствии к Конвенции присоединился Казахстан (4 июля 2007 года). Конвенция остается открытой для присоединения других государств, готовых принять на себя обязательства, вытекающие из этого международного документа. Уникальность Конвенции заключается прежде всего в том, что впервые в мировой практике стандарты демократических выборов – право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства; принципы периодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами; гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса – нашли свое закрепление в формате международно-правового акта: конвенции, носящей обязательный, а не рекомендательный характер. В статье 15 Конвенции определен статус и полномочия международных наблюдателей.
4.22. В последующем, уже на базе Конвенции в рамках нормотворческой деятельности СНГ и Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, были разработаны и другие документы, устанавливающие единые правила организации электоральных процедур и их мониторинга на пространстве Содружества Независимых Государств: Положение о Миссии наблюдателей от Содружества Независимых Государств на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (решение Совета министров иностранных дел государств – участников Содружества Независимых Государств от 26 марта 2004 года), Декларация МПА СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств» (одобрена 25 ноября 2008 года), Рекомендации для международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами (новая редакция одобрена Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 16 мая 2011 года).
4.23. Необходимо отметить, что в Декларации о принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств впервые системно и комплексно закреплен перечень принципов международного наблюдения как за выборами, так и за референдумами, включающий такие принципы, как уважение национального суверенитета, открытость, универсальность, взаимность, профессионализм, беспристрастность, оказание действенной помощи. В Декларации указанные принципы содержательно определены и раскрыты, что исключает их какое-либо «двойное» толкование или применение на практике.
4.24. В новой редакции Рекомендации для международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами закреплено, в частности, что в случае если Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ является единственным органом СНГ, получившим приглашение принять участие в международном наблюдении за выборами (референдумом), Совет Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ вправе предпринять необходимые меры для организации международного наблюдения и его проведения, сформировав Миссию международных наблюдателей от МПА СНГ. Порядок формирования Миссии международных наблюдателей от МПА СНГ и организации ее работы определяется решениями Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ. Имеются и другие новации, связанные в том числе с осуществлением международного наблюдения за созданием условий для участия в голосовании лиц с ограниченными физическими возможностями, подготовкой и проведением голосования избирателей (участников референдумов) с использованием современных информационных технологий и технических средств подсчета голосов, в том числе электронного голосования, участием национальных наблюдателей в общественном наблюдении за выборами и референдумами и др. Принятие указанных документов осуществлялось директивными органами СНГ и МПА СНГ, с соблюдением всех установленных процедур в рамках Содружества как межгосударственного объединения.
4.25. В целом в СНГ создана отвечающая современным электоральным вызовам международно-правовая основа для обеспечения избирательных прав и свобод в государствах Содружества, проведения национальных выборов и международного наблюдения за ними в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Вместе с тем в процессе совершенствования деятельности Содружества разрабатываются дальнейшие шаги по демократизации избирательного процесса, организации международного наблюдения за выборами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, сопряженности правовой базы Содружества с европейским электоральным наследием, общепризнанными электоральными ценностями.
4.26. Как мы видим, на международной арене имеется достаточно большая группа организаций, которые занимаются вопросами международного наблюдения за выборами и референдумами, внося свою лепту в поступательное развитие демократии. Но уже сегодня требуется определенная гармонизация (если не сказать большего – унификация) в подходах, методах и процедурах международного наблюдения за выборами, которая бы исключала подмену в этом благородном деле демократических начал политическими или узко корпоративными целями.
4.27. Для урегулирования деятельности международных наблюдательных миссий, конкретизации международных обязательств государств по организации и проведению демократических электоральных процедур, открытости и доступности для проведения международного наблюдения за выборами и референдумами остается крайне востребованным такой источник современного международного права, как международный договор (конвенция, соглашение и т.п.), который установил бы четкие стандарты поведения. Как известно, в соответствии со статьей 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, международный договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
4.28. На наш взгляд, в целом необходимо исходить из сбалансированного представления о существующих в настоящее время общностях международного права и внутригосударственного, конституционного права для целей регулирования правового положения международных наблюдателей при проведении национальных выборов и учитывать тенденции к установлению универсальных и обязательных международных стандартов в вопросах регулирования международного наблюдения за выборами и референдумами в интересах дальнейшего правового развития национального избирательного права и законодательства, обеспечивающего политические права и свободы граждан.
4.29. Если сегодня демократия является единственной цивилизованной формой организации публичной власти, то главным элементом ее страховки должен стать институт международного мониторинга выборов и референдумов, основанный на четких и согласованных международных критериях демократических процедур и принципах, унифицированных и закрепленных в международном договоре – основном по своей юридической силе международном акте. Цель этого «страхового механизма» – сближение позиций различных групп государств и правовых систем в дальнейшем раскрытии уже существующих и вновь разрабатываемых демократических стандартов организации и проведения выборов, референдумов, в защите избирательных прав и свобод граждан, сохранении справедливого и прочного мира.
Коллеги!
Завершая свое выступление, хочу отметить, что институт международного наблюдения за выборами и референдумами, пройдя определенные этапы своего становления, особенно в середине и конце 90-х годов XX века (появление регулярных миссий международного наблюдения), взросления – в первое десятилетие XXI века (формально-юридическое закрепление процедур международного наблюдения), достиг того возраста, когда пора задуматься о его индивидуальном «паспорте» как универсальном документе, подтверждающим право- и дееспособность на пространстве цивилизованных наций.
Если сегодня демократия является общепризнанной формой управления государством, а свободные выборы и всенародные референдумы – ее основой, то институт международного наблюдения за выборами и референдумами должен выступать универсальным инструментом гармонизации и синхронизации электоральных процедур в рамках общепризнанных международных демократических стандартов организации и проведения выборов и референдумов в интересах содействия реализации политических прав и свобод человека и гражданина. Именно последнее должно составлять основу деятельности международных наблюдателей, преследующих цель укрепления международного мира, безопасности и справедливости, содействия решению международных проблем и развития дружественных отношений и сотрудничества между государствами.
Вопросы международной оценки выборов включают выработку общих принципов организации демократических выборов и объективных критериев их оценки, определение международно-правового статуса организаций и институтов, направляющих наблюдателей, взаимные обязательства таких организаций, институтов и так далее. Складывающаяся практика международного наблюдения за выборами и референдумами только начинает формировать определенные электоральные традиции в этой сфере международных отношений, которые еще предстоит обобщить и осмыслить.
Благодарю за внимание.