Международная научно-практическая конференция «Международные избирательные стандарты и национальные избирательные системы: взаимосвязь развития»

Доклад
Председателя
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
В.Е. Чурова

«Современные избирательные системы: теория и реальность»

Введение

1. Выборы, избирательная система государства касаются каждого из нас. Хотя некоторые полагают, что демократия — один из худших способов управления государством, но ничего лучше демократии еще не придумали. Действительно, в современном мире именно демократическое устройство государства является наиболее распространенным. Отдельные отклонения от этого принципа не учитываются, они составляют небольшой процент людей, живущих в государствах, которые в целом не придерживаются демократических принципов.

Если государство имеет демократическое устройство, то в нем обязательно должна быть сформирована избирательная система, система формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Избирательная система формирует органы государственной власти и даже конституционный строй. При этом не существует двух стран с одинаковой избирательной системой.

2. Общие принципы демократии, естественно, едины в глобальном мире, но их реализация на практике зависит от многих факторов, прежде всего от национально-исторического контекста.

Нет никакого сомнения в том, что основные принципы демократии едины для всех демократических государств, или, если хотите, глобальны, в современном глобальном мире, где отнюдь не совершенная демократия признана все же лучшей формой государственного устройства. Однако реализация этих основных демократических принципов при формировании государственной власти в каждой отдельной стране осуществляется с учетом национальных, географических, исторических, политических и экономических особенностей. То есть демократия как конкретный процесс формирования государственной власти является, безусловно, суверенной. Можно сказать, что одинаково демократическая – по сути демократическая – форма представительства может существовать в различных юридических рамках. И напротив, как указывал Морис Дюверже, в одних и тех же юридических рамках могут функционировать различные политические режимы. Те различия, которые существуют в национальных избирательных системах, например в Великобритании, Соединенных Штатах Америки, Франции, России, во многом определяются историей развития в этих государствах не только демократии, но и национальных культур, собственно национальной истории. Поэтому между глобальными (общими, всемирными) принципами демократического устройства и суверенностью этих принципов на практике, при построении системы государственной власти и местного самоуправления нет противоречия.

3. Существуют общие принципы избирательного права как основополагающие начала, которыми необходимо руководствоваться в процессе создания правовых основ, в практике организации и проведения выборов. Эти основополагающие принципы избирательного права с одной стороны универсальны, являются абсолютными и всеобщими, как идеал, к которому необходимо стремиться, в другой – весьма относительны и далеко не однозначны. В практическом плане ни один из них не реализуется ни в одной стране в полном объеме

- Ни одной стране мира пока не удалось обеспечить всеобщие выборы. Какие-то цензы устаревшие ушли, но например до сих пор существует в той или иной форме имущественный ценз. Он существовал в России например в скрытой форме до отмены института залога – внесения денег при выдвижении своей кандидатуры. Существуют практически везде ценз оседлости, возрастной ценз, а также неизбираемость лиц, ранее избиравшихся на ту же должность. Последний такой пример – это новая конституция Киргизии ограничила право одного конкретного гражданина – временного президента Розы Отунбаевой избираться президентом на ближайших выборах.

Равно в различных странах существуют ограничения для лиц, отбывающих уголовное наказание и т.д.

Принцип равного избирательного права. Абсолютного равенства голосов избирателей ни в одной стране мира также не удалось. Когда говорят о равенстве, то мы должны понимать, что это сугубо абстрактная категория. Хотя все к этому, конечно, стремятся, но неравенство существует даже в самом простейшем примере – возможность реализации своего права голосовать зависит от расстояния от места жительства до избирательного участка. Вполне известная закономерность. Говорить о равенстве избирательного права в целом ряде стран даже формально не приходится. Например, в Америке квота выборщиков на президентских выборах в каждом штате разная по отношению к численности избирателей, то есть на одного выборщика от разных штатов приходится разное количество избирателей. В ряде государств до сих пор существует неравенство в том числе что часть избирателей обладает двумя голосами. Часть избирателей обладает одним голосом.

Прямые выборы. Элемент непрямых выборов присутствует в политических системах практически всех государств. Самый известный образец непрямых выборов – это упомянутые выборы Президента Соединенных Штатов Америки и губернаторов в Российской Федерации.

Тайное голосование. По мере развития новых форм голосования – голосования по интернету, которое уже законодательно разрешено в целом ряде государств, например, в Эстонии, в Швейцарии для голосования из-за рубежа, невозможно соблюсти вторую часть тайны голосования. То есть, нельзя проверить возможность добровольность отказа избирателя от голосования в одиночестве. Собственно говоря, эта часть размывается уже давно, в частности с появлением института экзит-полов. Естественно, это добровольное. В ряде государств тайна голосования не соблюдается и в своей основной, первой части. Например в тех государствах – мы, профессионалы, это знаем – где существуют отрывные корешки бюллетеней с номерами. Соответственно по хронометражу можно легко вычислить достаточно точно, кто как проголосовал. А в одной из очень старых демократий наши наблюдатели обнаружили на одном из избирательных участков просто списки с указанием партийной принадлежности каждого избирателя. Эта страна, в которой хорошо развит институт «праймериз» и на этом участке использовались те же списки, что и для «праймериз» соответствующих партий.

Честные выборы. Некоторые участники избирательного процесса прибегают к средствам воздействия на эмоции избирателя, используют недобросовестные методы предвыборной агитации, некорректные формы работы в отношении оппонентов. Абсолютно честных выборов не бывает, поскольку в большинстве демократических стран продолжает существовать институт политтехнологов. Единого подхода к регулированию данной сферы в мире не выработано. Я поддерживаю подходы, кстати, американские, которые полностью отказались от регулирования всех способов агитации при условии соблюдения естественного равенства условий этой агитации.

Справедливые выборы. Любая справедливость относительна. Что кажется несправедливым одному кандидату другой кандидат считает совершенно справедливым. Так, например равный объем эфирного времени для освещения деятельности всех кандидатов является принципом по сути неисполнимым. Все кандидаты разные все умеют говорить по разному и каждый кандидат вместе со своим штабом создает разное количество информационных поводов. Более того, в ряде государств, например в Польше и Сербии часть партий, представляющих национальные меньшинства имеют определенные привилегии. В ряде других государств существует также квотирование мест по определенным принципам. Справедливо это или нет – каждое государство решает по-своему.

Свободные выборы. Ну достаточно привести примеры, что в Аргентине, Австралии, Бельгии, Боливии, Бразилии, Конго, Греции, Египте, Парагвае, Турции, Франции (при выборах в Сенат), Чили, Эквадоре и иных государствах требуется обязательное участие граждан в выборе должностных лиц и представителей. В ФРГ обязательным для граждан является участие в работе участковых избирательных комиссий.

Периодические выборы. В истории любого государства имеют место различные потрясения, не позволяющие строго соблюдать принцип периодической ротации состава представительного органа или выборной должности. Самые свежие примеры такого рода – это Бельгия, Украина, Киргизия, и как человек, празднующий в этом году двадцатилетие своего участия в современной российской политике, я более всего доволен, что с 1993 года все выборы за исключением досрочного сложения полномочий президентом Борисом Николаевичем Ельциным в Российской Федерации происходят в строго установленные конституцией сроки.

Хорошо организованные выборы. В данной сфере «совершенству нет предела», абсолютный идеал недостижим, и могу сказать, что те двадцать предложений совершенствования избирательной системы, которые предложил Дмитрий Анатольевич Медведев в двух своих посланиях и которые к настоящему времени полностью реализованы в законодательстве, являются тому наилучшим примером.

Демократические выборы в Российской Федерации

Избирательная система Российской Федерации построена на демократических принципах прямого, всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании. Базовым нормативным правовым актом, определяющим нормы и принципы проведения выборов в Российской Федерации, является Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Избирательная система Российской Федерации в своем развитии постоянно совершенствуется.

В настоящее время в Российской Федерации завершается очередная корректировка избирательного законодательства, основное направление которой было определено посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Дмитрия Медведева 2008 и 2009 годов.

В целях реализации инициатив Президента России, в 2009 – 2010 годах Государственной Думой был принят ряд федеральных законов, направленных на упрощение избирательных процедур, расширение прав политических партий. В частности отменен избирательный залог, предусмотрено поэтапное снижение количества подписей избирателей, необходимых для регистрации кандидатов, предусмотрены дополнительные гарантии для политических партий.

Законодательством предусмотрены гарантии представительства в Государственной Думе избирательных объединений, набравших от пяти до семи процентов голосов избирателей, предусмотрена возможность передачи депутатских мандатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации для партий, набравших пять и более процентов голосов избирателей, но менее установленного заградительного барьера.

Расширен круг партий, которые освобождаются от сбора подписей. Помимо парламентских партий, на федеральных выборах от сбора подписей освобождаются партии, имеющие представительство в органах законодательной (представительной) власти не менее чем в одной трети субъектов Российской Федерации, а на региональных и местных выборах, партии, имеющие представительство в законодательном органе соответствующего субъекта Федерации.

Определенные руководством страны задачи по повышению уровня и качества политического представительства, модернизации и техническому переоснащению избирательной системы реализуются поэтапно и носят перманентный характер.

Гарантии демократических выборов в России

Среди ключевых изменений, внесенных в избирательное законодательство в последние годы, следует выделить ряд законов, направленных на либерализацию как требований по регистрации политических партий, так и расширение возможности представительства т.н. «малых парий» в законодательных органах власти.

Существенные изменения затронули заградительный барьер, применяемый на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В Российской Федерации используется не жестко фиксированный, а т.н. плавающий заградительный барьер. В определенных ситуациях его величина снижается для того, чтобы воспрепятствовать монополии одной партии либо обеспечить определенный уровень представительства избирателей.

Законодательством Российской Федерации (статья 82 Федерального закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») предусмотрено, что к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

В то же время, к распределению депутатских мандатов допускались избирательные объединения набравшие менее семи процентов голосов избирателей. Это предусмотрено в случаях, если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, подано в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, либо если за один федеральный список кандидатов подано более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные получили менее 7 процентов голосов избирателей.

С 2009 года гарантии представительства в Государственной Думе получили политические партии, набравшие на выборах от пяти до семи процентов голосов избирателей. Помимо федеральных списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, депутатские мандаты получают федеральные списки кандидатов, получившие менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенные к распределению депутатских мандатов. Законом предусматривается, что федеральным спискам кандидатов, получившим на выборах депутатов Государственной Думы менее 7, но не менее 6 процентов голосов избирателей, передаются два депутатских мандата, получившим менее 6, но не менее 5 процентов – один депутатский мандат.

Политические партии, которым переданы такие депутатские мандаты, получают права парламентских партий: могут участвовать в формировании избирательных комиссий всех уровней, выдвигаемые ими кандидаты и списки кандидатов регистрируются без сбора подписей на выборах всех уровней, могут предлагать кандидатуры для замещения вакантных мест депутатов Государственной Думы, в период между выборами депутатов Государственной Думы такие политические партии не могут быть ликвидированы в связи с отсутствием региональных отделений с требуемой минимальной численностью членов политической партии.

При проведении выборов на региональном и местном уровне по пропорциональной системе величина заградительного барьера определяется региональным законодательством и не может превышать планку, установленную на федеральном уровне (7 %). При этом число прошедших в парламент избирательных объединений должно быть не менее двух, за избирательные объединения, допущенные к распределению мандатов, должно быть подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (региональный законодатель вправе установить и более высокий процент). На дальнейшее размывание заградительного барьера, придание ему большей гибкости, нацелены поправки, принятые в 2010 году¹, в соответствии с которыми если при проведении выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации установленный законом субъекта Российской Федерации заградительный барьер превышает пять процентов, то этим же законом должна предусматриваться передача мандата списку кандидатов, набравшему менее заградительного барьера, но не менее пяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года было указано на необходимость гарантирования возможности постоянного участия непарламентских партий в работе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и региональных избирательных комиссиях.

2 декабря 2009 года Центральной избирательной комиссией Российской Федерации внесены изменения в Регламент ЦИК России, в соответствии с которыми политические партии, не имеющие право назначить члена ЦИК России с правом совещательного голоса, вправе назначить одного своего представителя для участия в работе Комиссии.

Другим важным аспектом стало внесение в законодательство изменений, направленных на либерализацию требований к политическим партиям. В российских условиях требование о минимальной численности партии – это одно из необходимых условий стабильности политической системы, обеспечения политического представительства, эффективности механизма ротации и воспроизводства власти. Подобные требования стимулируют объединительные тенденции в партийном строительстве, создание крупных политических партий. Политическая партия, претендующая на участие в управлении страной, должна обладать серьезной поддержкой избирателей. Законодательство, предоставляя политической партии широкие возможности по участию в формировании органов государственной власти, одновременно устанавливает требования к численности политических партий, территориальному масштабу их деятельности. Делается это для того, чтобы механизмы политического представительства не использовались фантомными партиями-однодневками.

Следуя принципу свободы деятельности общественных объединений, российский законодатель не устанавливает аналогичных ограничений по числу членов в отношении создания иных общественных объединений, в т.ч. преследующих политические цели. Такие объединения (которые, согласно Федеральному закону «О политических партиях», могут создать даже три человека) фактически обладают такими же правами, что и политические партии, кроме прав, связанных с выдвижением кандидатов на выборах. При этом закон предусматривает возможность преобразования общероссийского общественного объединения, зарегистрированного в форме организации или движения, в политическую партию, а также возможность преобразования партии (в т.ч. утратившей прежнюю численность) в непартийное общественное объединение (что не исключает возможности вновь преобразоваться в политическую партию при наличии необходимого числа членов).

По мере укрепления партийной системы уровень требований, предъявляемых к политическим партиям, постепенно снижается. В 2009 году в Федеральный закон «О политических партиях» внесены поправки, направленные на поэтапное снижение норм, определяющих порядок регистрации и минимальную численность партии.

До 1 января 2010 года в политической партии должно было состоять не менее пятидесяти тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов. В остальных региональных отделениях численность каждого из них должна была составлять не менее двухсот пятидесяти членов. С 1 января 2010 года до 1 января 2012 года в политической партии должно состоять не менее сорока пяти тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот пятидесяти членов, в остальных региональных отделениях – не менее двухсот членов в каждом. С 1 января 2012 года установленная планка снижена до сорока тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот членов, в остальных региональных отделениях – не менее ста пятидесяти членов политической партии в каждом.

Помимо избирательных процедур, изменения в законодательстве затронули как сами избираемые органы власти, так и освещение деятельности представленных в них политических партий.

В Российской Федерации вводятся единые критерия установления численности депутатов органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации. Принятый 5 апреля 2010 года закон² гарантирует равенство прав граждан Российской Федерации независимо от того субъекта, где они проживают, обеспечив примерно равный вес голосов и их равное представительство в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Начиная с 2009 года последовательно реализуются законодательные инициативы, направлены на развитие регионального компонента партийно-политической системы. Так, все представленные в региональных парламентах политические партии получили возможность формировать фракции, а их представители занимать руководящие должности и работать в региональных парламентах на постоянной основе и на руководящих постах. Таким образом, закон³ создает серьезные гарантии для партий, имеющих небольшое количество мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах предусматривает различный порядок освещения деятельности политических партий в период проведения избирательной кампании и в так называемый «межвыборный» период.

12 мая 2009 года во исполнение Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года в части формирования гарантий равного освещения деятельности парламентских партий государственными организациями телерадиовещания, был принят Федеральный закон «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами», который лег в основу нового направления современного развития законодательства Российской Федерации, не имеющего международных и зарубежных аналогов, – равного освещения теле- и радиоканалами деятельности политических партий, представленных в законодательных (представительных) органах государственной власти за пределами избирательной кампании.

Вышеуказанным Федеральным законом предусматривается компенсация недостающего объема эфирного времени в отношении соответствующей парламентской партии в случае нарушения требования о равном освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами. Такой закон существует пока только в Российской Федерации.

С 2010 года вступил в силу Федеральный закон⁴, направленный на обеспечение гарантий равенства партий, представленных в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации, по освещению их деятельности в региональных СМИ. Это является одним из видов государственной поддержки политических партий. Освещение деятельности политических партий как в федеральных, так и в региональных СМИ реально оказывает огромное влияние на рейтинг партий. В ЦИК России создана рабочая группа по подготовке модельных законов субъектов Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации проводится работа по подготовке соответствующих региональных законов. Центральной избирательной комиссией Российской Федерации разработан и 2 июня 2010 года направлен в регионы Модельный закон субъекта Российской Федерации «О гарантиях равенства политических партий, представленных в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, при освещении их деятельности региональными телеканалом и радиоканалом».

Практика применения Федерального закона «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» и принятых в его исполнение постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, осуществляемый ЦИК России постоянный учет эфирного времени, затрачиваемого на освещение деятельности парламентских партий, а также контроль за равным освещением их деятельности показали хорошие результаты как в обеспечении эффективности работы парламентских партий на федеральном уровне, так и в повышении активности их региональных отделений.

Помимо изменений, затрагивающих деятельность государственных и политических институтов, происходит и расширение избирательных прав граждан. ТакФедеральным законом от 9 ноября 2009 года № 250-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 приложения к Федеральному закону «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» и статью 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с 21 года до 18 лет был снижен минимальный возраст гражданина, по достижении которого он может быть избран депутатом представительного органа местного самоуправления.

Демократия на национальном, региональном и местном уровне

В Российской Федерации выборы проходят на трех основных уровнях:

на федеральном уровне – депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и выборы Президента Российской Федерации. До федеральных выборов 2011–2012 годов федеральный избирательный цикл составлял четыре года; с 2011 года Государственная Дума будет избираться на 5 лет, а с 2012 года Президент страны будет избираться на шестилетний срок. Кстати, и полномочия избирательных органов также увеличились с четырех до пяти лет.

на региональном уровне – депутатов законодательных (представительных) органов власти и непрямые выборы глав (руководителей высших исполнительных органов) 83 субъектов Российской Федерации.

К третьему уровню выборов в Российской Федерации относятся выборы органов местного самоуправления, включая глав и депутатов представительных органов муниципальных образований, в том числе и административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации.

В Российской Федерации на выборах различного уровня применяется пропорциональная, мажоритарная и смешанная избирательные системы.

Дважды в год, в марте и октябре, в Российской Федерации проводится единый день голосования. Фактически в настоящее время по объему голосований в субъектах Российской Федерации единый день голосования сопоставим с федеральной избирательной кампанией.

В целях повышения роли политических партий на выборах в органы местного самоуправления в Послании Президента Российской Федерации было дано поручение подготовить проект федерального закона, предусматривающего использование пропорциональной или смешанной избирательной системы на выборах представительных органов в городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек. 14 декабря 2010 года законопроект «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» был внесен в Государственную Думу. Согласно ему,  Не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования с численностью 20 депутатов и более распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.