С учетом научно-практического характера нашей конференции хочу отметить несколько проблемных методологических вопросов. Прежде всего, это соотношение международных избирательных стандартов и национальных принципов организации и проведения выборов.
Сегодня здесь уже звучало воспоминание о Копенгагене, и обязательствах государств участников, касающихся выборов, принятых в 1990 г. Хотелось бы напомнить, что все государства участники Копенгагенского соглашения, в его преамбуле впервые публично подтвердили права своих граждан принимать участие в управлении страной непосредственно или через своих представителей, избираемых ими свободно в ходе честного избирательного процесса.
В Копенгагенских соглашениях государства участники четко зафиксировали обязательства проводить выборы с разумной периодичностью (п.7.1), допускать, чтобы все мандаты, по крайней мере, в одной палате национального законодательного органа были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе выборов (п.7.2), гарантировать взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право (п.7.3), обеспечивать проведение тайного голосования или применения равноценной процедуры свободного голосования, чтобы подсчет голосов и сообщение о нем были честными, официальные результаты были опубликованы (п.7.4), уважать право граждан добиваться политических и государственных постов в личном качестве или в качестве представителя политической партии или организации без дискриминации (п.7.5), уважать право отдельных лиц или групп лиц создавать политические партии, другие политические организации, предоставлять юридические гарантии их равенства перед законом и органами власти (7.6), обеспечивать проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, в которой отсутствует административное воздействие, чтобы партии и кандидаты могли свободно излагать свои взгляды и оценки, а избиратели могли знакомиться с ними и обсуждать их или голосовать свободно, не опасаясь наказания (п.7.7), обеспечивать свободный доступ всех политических сил и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе, к средствам массовой информации (п.7.8), обеспечивать вступление в должность кандидатов, получивших необходимое число голосов, определенное законом, а также нахождение в должности до истечения срока своих полномочий в соответствии с парламентскими и конституционными процедурами (п.7.9).
Таким образом, четко зафиксировано всего девять обязательств. Десятый пункт посвящен присутствию наблюдателей на выборах. В нем говорится, что присутствие наблюдателей как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы, поэтому государства участники соглашений приглашают наблюдателей от любых государств-членов ОБСЕ, которые пожелают наблюдать за ходом национальных выборов в объеме, допускаемом законом.
В 90-е годы казалось все просто, какие здесь могут быть проблемы: все избирательные обязательства четко перечислены, осталось самое малое – их выполнять. Однако у специалистов сразу возникали вопросы: каков будет механизм их реализации в национальном законодательстве? Должны ли эти принципы быть зафиксированы в конкретных законах?
Мы в России еще в 1993 году, совершенствуя свою национальную избирательную систему, включили эти обязательства в законы о выборах депутатов Государственной Думы, Президента РФ в т.ч. определили статус наблюдателей иностранных и национальных. К сожалению, многие участники Копенгагена до сих пор не сделали этого или скорректировали свои законы фрагментарно.
Российское избирательное законодательство и правоприменительная практика именно благодаря международным стандартам получили новый импульс для своего развития. Парламентские избирательные кампании 1993, 1995, 1999 годов получили самые высокие оценки иностранных наблюдателей и видных экспертов по выборам. Однако, начиная с 2003 года, на первый план в работе иностранных наблюдателей стали выходить не конкретные гарантии прав граждан на участие в выборах, а некие статусные вопросы международных мониторинговых миссий. Одновременно с этим стал расширяться перечень стандартов. Например, в отношении парламентских выборов в России в 2003 году БДИПЧ ОБСЕ была употреблена формулировка «справедливых выборов». Откуда возник этот принцип, кто его сформулировал, наконец, кто его санкционировал, как международный стандарт?
Таким образом, до уровня стандартов стали искусственно подтягиваться образные характеристики выборов. Такие, например как: подлинные выборы, свободные выборы, честные выборы. Эти определения были взяты из преамбулы Копенгагенских соглашений. Однако они изначально не выступали в качестве правовых оценочных характеристик конкретных избирательных кампаний. Поэтому они и не были сформулированы как базовые принципы.
Использование политических и внеправовых «стандартов» отодвинуло на второй план профессиональную работу юристов, экспертов, специалистов в области мониторинга избирательного процесса. Были свернуты исследовательские проекты по разработке методик мониторинга законодательства о выборах, о политических партиях, о статусе СМИ. Между тем только при наличии согласованных методик мониторинга хода подготовки и проведения выборов и вообще процедур политического участия населения в управлении страной можно говорить о профессиональном подходе международных организаций к выполнению этой работы.
Поэтому главное мое предложение состоит в необходимости возврата к базовым принципам Копенгагенских соглашений. Еще раз подчеркну, их девять. Сегодня после двадцати лет совместной работы наконец настало время обменяться опытом и особенностями их закрепления в национальном законодательстве всех стран участниц ОБСЕ. Для этого можно было бы провести масштабную международную конференцию.
Ведь о некоторых принципах мы совершенно забыли. Могу привести пример. Среди копенгагенских принципов есть обязательства государств гарантировать право граждан добиваться политических и государственных постов в личном качестве или в качестве представителя политической партии или организации без дискриминации. Между тем политические партии весьма неохотно включают в свои списки беспартийных граждан, а выборы по мажоритарным округам уходят в прошлое. Вследствие этого нарушаются связи партий с избирателями, снижается представительность избираемых органов, политические процессы в обществе все более бюрократизируются.
Тем самым демократические принципы организации и проведения выборов сталкиваются с новыми вызовами. Это касается всех демократий. И старых и новых. И на Западе и на Востоке. И крупные международные организации, созданные для партнерства и обмена опытом в деле развития демократии и организации выборов должны давать ответы на эти вопросы.
Для того чтобы оживить деятельность специалистов в этой сфере нужно провести серьезные политико-правовые исследования не только развития копенгагенских принципов в законодательстве стран участниц, но и проанализировать правоприменительную практику государств в этой сфере.
В странах СНГ этот проект практически реализован. Здесь есть и Кишиневская конвенция и обзор правоприменительной практики. ОБСЕ в своих исследовательских проектах пока сильно отстает. Это сдерживает наше сотрудничество в разработке четких и прозрачных методик мониторинга избирательных кампаний.