Сессия 3
Выступление члена
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
Г.И. Райкова
«Необходимость международной стандартизации и сертификации оборудования и программного обеспечения для электронного голосования»
Уважаемые дамы и господа!
1. Электронное голосование в практике выборов.
В России имеется значительный опыт применения систем электронного голосования на выборах: в настоящее время применяются комплексы для электронного голосования и комплексы обработки избирательных бюллетеней; в рамках технической модернизации избирательной системы проведены эксперименты по дистанционному электронному голосованию избирателей с использованием сети Интернет.
По результатам использования систем электронного голосования в России был сделан вывод об их работоспособности, перспективности и целесообразности применения в ходе современного технического переоснащения российской избирательной системы.
Выработка международных стандартов в сфере организации и проведения выборов с использованием электронного голосования, дальнейшее развитие системы международного наблюдения за применением технических средств голосования, повышение доверия избирателей и институтов гражданского общества к использованию на выборах новых технологических систем неотложно требует решения комплекса вопросов, связанных с международной стандартизацией и сертификацией оборудования для электронного голосования. Этот технический в своей основе вопрос имеет важнейшее политическое значение, в том числе в связи с тем, что его урегулирование прямо вытекает из международных обязательств государств. В соответствии с Декларацией о критериях свободных и справедливых выборов (принята единогласно на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза Париж, 26 марта 1994 года) государственные органы должны обеспечить такие условия, «когда при голосовании сохраняются безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится/подготовленным персоналом и может быть выведен на монитор и/или подвергнут беспристрастной проверке».
В Рекомендации (2004)11 государствам-членам о юридических, организационных и технических стандартах электронного голосования(приняты на 898-м заседании Комитета Министров Совета Европы 30 сентября 2004 года) содержится положение о том, что страны-члены должны ввести в действие процесс аккредитации, который бы позволил проводить тестирование и сертификацию любого компонента информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) на предмет его соответствия техническим требованиям, предложенным в данной Рекомендации. Кроме того, в целях расширения международного сотрудничества и предотвращения дублирования в работе страны-члены должны рассмотреть возможность присоединения своих национальных агентств, если они еще не присоединились, к соответствующим международным соглашениям об обоюдном признании сертификатов соответствия, таким как, например, Европейское сотрудничество за аккредитацию (EA), Международное Сотрудничество по Аккредитации Лабораторных Испытаний (ILAC), Международный аккредитационный форум (IAF) и другим подобным органам.
Еще в Руководстве по наблюдению за выборами (ОБСЕ/БДИПЧ, Варшава, 2005 год, пятое издание) было сформулировано, что международные наблюдатели не сертифицируют системы электронного голосования. Однако они должны обладать доступом кполной информации о процессах их сертификации и независимого контролирования их работы в данной стране, при этом миссии наблюдателей должны уделять внимание таким вопросам, как критерии, которые используют представители избирательных органов при выборе системы электронного голосования, способ его представления общественности, в том числе обучение избирателей и пробное использование.*
Как известно, Избирательный кодекс Франции допускает электронное голосование с 1969 года. В 2003 году МВД Франции приняло документ, содержащий перечень технических требований к сертификации машин для электронного голосования (перечень содержит 114 требований), но без бумажного носителя – в этих условиях, конечно же, нет организационно-правовой возможности для пересчета итогов голосования. Сертификацию 3-х типов КЭГ (2 - сенсорных и 1 - кнопочный) проводят 2 частные кампании. В 2007 году некоторые неправительственные организации (НПО) поставили под сомнение электронное голосование, ряд политических партий выступили против его использования на президентских и парламентских выборах, хотя Конституционный Совет Франции 29 марта 2007 года подтвердил его – электронного голосования - конституционность. Решение об использовании электронного голосования находится в компетенции коммун с последующим одобрением префекта.**
В Бельгии МВД Бельгии принимает решение о сертификации технических средств голосования и их допуске к использованию на выборах. Сформирована Коллегия экспертов – консультативный орган, состав которого назначается палатами парламента; которая образована в 1999 году в целях усиления общественного контроля за применением электронного голосования. Она начинает свою работу за 40 дней до дня голосования; не позднее 15 дней после дня голосования представляет доклад МВД Бельгии и палатам парламента, который публикуется, хотя правовой обязанности такого опубликования нет. Представители парламентских политических партий имеют право доступа к кодам КЭГ для осуществления контроля. Электронное голосование осуществляют УИК, председатели которых, как правило, являются юристами.
В США в 2005 году Комиссия по содействию выборам опубликовала рекомендации по вопросам использования различных процедур голосования с применением технических средств, а в 2007 года ввела обязательную сертификацию указанных технических средств. Вместе с тем, в 2008 году ни одна электронная система голосования не проходила процедуру сертификации федеральными органами.***
В Уставе Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 года закреплено положение о том, что государства – члены СНГ сотрудничают в экономической и социальной областях, в том числе в части содействия стандартизации и сертификации промышленной продукции и товаров.
В Российской Федерации 8 октября 2009 года на основании решения Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии на базе ЦИК России создан Технический комитет по стандартизации «Технологическое оборудование избирательных комиссий» (с приданным федеральным государственным унитарным предприятием «ВНИИНМАШ»). В состав Технического комитета входят подкомитеты, в частности, Подкомитет «Электронные устройства для голосования». К основным задачам Технического комитета относятся, в частности, организация и проведение экспертизы проектов национальных, межгосударственных и международных стандартов; участие в формировании программы разработки национальных стандартов в области технологического и технического оснащения избирательных комиссий и процесса голосования, и др.
Очевидно, что развитие форм электронного голосования в сочетании с глобализацией информационных коммуникаций требует синхронизации выработки, унификации и гармонизации международных стандартов разработки, производства новых форм оборудования для электронного голосования, т.е. его международной стандартизации и на этой основе его сертификации на предмет защищенности свободы волеизъявления избирателей, сохранения тайны голосования, безопасности, надежности и эффективности в эксплуатации.
Не менее важно, чтобы международная стандартизация и сертификация оборудования для электронного голосования, избирательные процедуры с использованием технических средств голосования были ясны и понятны каждому избирателю, не вызывали затруднений в практике голосования, повышали доверие к итогам голосования и результатам выборов. В данном направлении также необходимо взаимодействовать и использовать опыт информационно-разъяснительной деятельности.
2. Социологические исследования и доверие избирателей к электронному голосованию. Электронное голосование сопровождается, как правило, проведением социологических исследований, направленных на выяснение готовности избирателей использовать новые средства голосования и степени доверия к ним. Например, в Российской Федерации позитивные оценки социологического опроса в городе Новомосковске Тульской области, проведенные осенью 2008 года в ходе экспериментов по дистанционному электронному голосованию с помощью компакт-дисков, достаточно высоки и свидетельствуют о доверии избирателей. Так, по результатам поствыборного опроса число избирателей, позитивно относившихся к введению интернет-голосования, составило 65 процентов, тогда как негативно – всего лишь около 4 процентов.
Благоприятный результат был отмечен и в 2009 году в ходе экспериментального электронного опроса в пяти субъектах Российской Федерации: по итогам поствыборного опроса положительно отнеслись к перспективе введения электронного голосования в среднем более 71 процента респондентов, при этом считают введение электронного голосования возможным и даже необходимым – почти 59 процентов респондентов.
Тем не менее, избиратели видят и определенные препятствия и электоральные риски на пути введения электронного голосования, в том числе из-за технических сложностей – 31 процент респондентов, из-за возможности искажения результатов – 27 процентов, по причине высоких финансовых затрат – 22 процента. Отчасти это объясняется недостаточной осведомленностью о технических аспектах процедуры голосования.
3. Плюсы и минусы проведения электронного голосования.
Дистанционное электронное голосование как один из видов электронного голосования обладает рядом возможностей и преимуществ, к которым относятся:
- предоставление избирателям возможности голосовать не только непосредственно в помещении для голосования избирательного участка, но и вне него, что объективно расширяет возможности выражения волеизъявления избирателей;
- создание дополнительных способов участия в выборах отдельных категорий избирателей, лишенных общедоступных возможностей, в частности, лицам с ограниченными физическими возможностями, в том числе по состоянию здоровья;
- повышение оперативности, надежности передачи итогов голосования и установления результатов выборов, их достоверности;
- исключение непреднамеренных ошибок и фальсификации результатов голосования, возможных при ручном подсчете голосов.
Мировой и российский опыт показывает, что среди очевидных позитивных моментов применения электронного голосования отмечается:
- четкость и упорядоченность голосования, точный подсчет голосов избирателей;
- простота и доступность для избирателей;
- возможность привлечь молодежь к участию в голосовании;
- невозможность манипулирования с избирательными бюллетенями.
Тем не менее, технологии электронного голосования подвергаются серьезной критике. Основные аргументы:
- в связи с отсутствием единой технологической политики в области международной стандартизации и сертификации оборудования для электронного голосования наблюдается недостаточная надежность применяемых технических и технологических систем, вероятность невозможности обеспечения тайны голосования и соответственно вытекающие из указанных рисков возможные нарушения избирательных прав и свобод человека;
- не все оборудование для электронного голосования является надежным, оно также нуждается в постоянной модернизации.
3. Общие подходы к проведению электронного голосования:
Россия поддерживает мнение БДИП ОБСЕ, что при использовании электронного голосования необходимо соблюдать принципы демократических выборов, в том числе:
- поправки в национальный закон должны содержать требования об обязательной сертификации систем электронного голосования, при этом под сертификацией должно пониматься подтверждение независимой от производителя и потребителя организацией соответствия национальных систем электронного голосования единым европейским установленным требованиям/стандартам;
- соблюдать требования об обязательном проведении предварительного аудита оборудования и его международной стандартизации, которое предстоит использовать в день выборов;
- предоставлять публичную отчетность по итогам тестирования оборудования для электронного голосования;
- обеспечить открытость кодов программного обеспечения для возможности независимой общественной проверки.
4. Некоторые актуальные вопросы электронного голосования:
- необходимость продолжения работы по организации международной стандартизации и сертификации систем электронного голосования;
- разработка минимальных общих международных стандартов в этой сфере;
- определение критериев оценки и качества работы систем электронного голосования независимыми международными специалистами.
Российская Федерация выступает за международную стандартизацию и сертификацию систем электронного голосования (технических устройств и программного обеспечения), имея, прежде всего, цель приобретения и сохранения доверия общества к результатам выборов.
4. Вопросы, предлагаемые к обсуждению и решению.
Предлагаем вынести на обсуждение, в частности, вопросы:
- о возможности создания международного органа по стандартизации и сертификации систем электронного голосования;
- о представительстве заинтересованных стран в этом органе;
- о финансировании его деятельности за счет общих или целевых взносов государств-участников;
- об определении критериев оценки и качества работы систем электронного голосования международными специалистами;
- об использовании опыта Совета Европы и других международных организаций по развитию существующих стандартов электронного голосования;
- об обеспечении участия национальных и международных наблюдателей в контроле за полным циклом работы механизма проведения электронного голосования на выборах и референдумах;
В целом в практике проведения выборов определился комплекс вопросов, требующих принятия решения на национальном уровне, а также заслуживающих международного внимания:
во-первых, следует осуществить переход от экспериментального использования систем электронного голосования к их масштабному национальному применению. В этой связи полагаем необходимым, чтобы национальное законодательное комплексно и полномасштабно обеспечило регулирование вопросов проведения электронного голосования на основе высокого доверия со стороны избирателей и институтов гражданского общества;
во-вторых, предлагается сосредоточить усилия специалистов различных стран, заинтересованных в широком применении систем электронного голосования, на выработке единых требований по сертификации систем электронного голосования. В частности, необходимо определить минимальные требования относительно обязанностей по проведению сертификации, а именно: кто конкретно (какая организация) проверяет и подтверждает соответствие системы электронного голосования заранее определенным требованиям; определить объект и объем проверки, методы проведения проверки.
При этом разумно предположить, что в масштабах страны может существовать крайне ограниченное количество систем электронного голосования, тем более – систем дистанционного электронного голосования. Одновременно следует определить, должна ли быть единственной такая система или их может быть несколько. С точки зрения объема проверки считаем, что это определяющий момент для международной сертификации;
в-третьих, необходимо обеспечить целостность и прозрачность процесса голосования, с одной стороны, и с другой - тайны голосования; при этом необходимо решить и задачу разработки технологии по деперсонификации избирателя при проведении электронного голосования;
в-четвертых, учитывая определенные риски, связанные с применением систем электронного голосования, требуется определить порядок проверки систем электронного голосования на всех этапах подготовки и проведения выборов, подведения итогов голосования, а также рассмотреть вопрос использования оборудования систем электронного голосования в межвыборный период;
в-пятых, мировой опыт показывает, что для внедрения и эффективного использования электронного голосования требуется долгая и согласованная работа государства, политических и общественных организаций, экспертного сообщества по преодолению технических, организационных и правовых проблем, возникающих на пути внедрения данной системы. С этой точки зрения должна рассматриваться возможность привлечения политических партий и гражданского общества к процессу определения возможных рисков при использовании подобных систем голосования. Возможно, что подобные наблюдения за проведением электронного голосования будут проходить в ходе обсуждения результатов эксперимента по дистанционному электронному опросу и проектов нормативных документов (законов, инструкций и т.п.).
В национальном законодательстве должны быть установлены гарантии общественного наблюдения за применением систем электронного голосования, при этом необходимо обеспечить участие наблюдателей от политических партий и международных наблюдателей за применением систем электронного голосования.
С позиции субъекта, осуществляющего проверку, поддерживаем общественный аудит с возможным привлечением экспертов, представителей научного сообщества;
в-шестых, с позиции методов проведения проверки (с учетом важности юридических и социально-политических вопросов, а также постановки вопроса о критериях проверки для разных стран Европы) полагаем, что требования должны быть едины для всех стран, а национальные требования могут лишь уточнять общие.
В качестве критериев предлагаем также воспринимать неосведомленность участников об особенностях сертификации как сложившуюся реальность, а также решить проблему соблюдения баланса открытости и защиты интеллектуальной собственности.
Будущее выборов XXI века - за новыми информационными технологиями и техническими средствами голосования, развитие и применение которых должно базироваться на международных технологических стандартах, доверии избирателей и институтов гражданского общества к их использованию, способствовать проведению демократических выборов и честному подсчету голосов избирателей.
Спасибо за внимание!
* Следующие меры являются наиболее важными в повышении доверия избирателей к подобным новым технологиям:
(i) разрешение компетентным лицам, исследовательским институтам или организациям гражданского общества провести полномасштабные и независимые испытания оборудования для электронного голосования с учетом разумных ограничений, относящихся только к законодательству о патентах или об авторском праве. Однако такие испытания не должны восприниматься как замена всеобъемлющих и открытых процедур сертифицирования;
(ii) введение правил, которые предотвращают возможные конфликты среди поставщиков;
(iii) средства, обеспечивающие постоянный письменный учет с возможностью проверки вручную, и серьезные меры для обеспечения бумажных записей, которые избиратели сами могут проверить;
(iv) введение четкого разделения ответственности среди поставщиков, служб, занимающихся сертификацией, и администрации избирательных комиссий с целью установления ответственности и принятия эффективных мер в случае возникновения проблем с оборудованием для электронного голосования.
** После первого раунда президентских выборов 2007 года 4 муниципалитета вернулись к использованию бумажного избирательного бюллетеня. После второго раунда Конституционный Совет заявил, что после первого раунда электронное голосование стало лучше, хотя многие избиратели по-прежнему недовольны им. Без бумажного носителя достоверность голосования опирается на сертификацию и аудит. Для этого были определены 3 производителя и 2 сертификационных органа. Так как это коммерческий продукт, то коммерческая тайна не позволяет открыть коды для общественного контроля. В ответ на общественный запрос по этому вопросу ответ сводился к необходимости сохранения коммерческой тайны с тем, чтобы не скомпрометировать избирательный процесс. В связи с этим сертификационный процесс не является транспарентным – результаты (протокол) его проведения передаются только в МВД Франции, который принимает окончательное решение. В ходе одного из судебных заседаний выяснилось, что некоторые КЭГ не соответствуют некоторым позициям из перечня МВД Франции о 114 критериях. Кроме того, муниципалитеты не подвергаются раз в два года аудиторской проверке на предмет соблюдения условий применения КЭГ, к тому же они сами определяют порядок их использования, что также ослабляет единообразный подход к их использованию и осуществлению контроля за ними. Избиратели недостаточно информируются о порядке проведения электронного голосования, по крайней мере, в тех информационных материалах, которые им направляются по почте. Направляется, в основном, электронный вид избирательного бюллетеня. В этой связи муниципалитеты самостоятельно развертывают демонстрационные пункты работы КЭГ, проводят публичное тестирование, создают свои сайты в Интернете для обучения избирателей и т.д. При проведении выборов Президента Франции в 2007 году возникли серьезные сбои в экспериментальной работе электронных средств голосования. В этой связи подана петиция о сохранении бумажных избирательных бюллетеней при проведении голосования.
*** Миссия международных наблюдателей ОБСЕ БДИПЧ по итогам наблюдения за выборами 4 ноября 2008 года в итоговом отчете указала на недостатки организации электронного голосования и рекомендовала, в частности, внедрить открытый процесс тестирования и сертификации технических средств голосования; положения Руководства по применению систем голосования, разработанное Комиссией по содействию выборам, должны быть включены в законодательство штатов в целях унификации и гармонизации применения систем голосования; электронные машины для голосования должны быть снабжены бумажным носителем, содержащим отметки о волеизъявлении избирателя с тем, чтобы избежать – при подведении итогов – технических ошибок учета голоса избирателя; итоги голосования с помощью электронной машины для голосования должны обнародоваться; электронные машины для голосования должны применяться с обеспечением тайны голосования избирателя; общественное доверие к электронным машинам для голосования должно повышаться.