Добрый день, уважаемые коллеги!
Прежде всего, я хотел бы сказать спасибо всем председателям избирательных комиссий субъектов Южного федерального округа за предоставленный материал, который был использован мной при подготовке данного выступления.
Особенность предстоящих выборов в том, что они проходят в условиях мирового финансового кризиса, оказывающего негативное влияние на социально-экономическую обстановку в регионах Российской Федерации. Указанные факторы могут стимулировать протестную активность населения, осложнение криминальной обстановки, несанкционированные публичные акции, экстремистские и иные противоправные действия.
В связи с этим первостепенной задачей для избирательных комиссий всех уровней является обеспечение безопасности выборов, повышение информированности избирателей о предстоящих выборах и ходе избирательных кампаний, неукоснительное соблюдение избирательных прав граждан и всех участников избирательного процесса, а также открытость и гласность деятельности избирательных комиссий.
Законодатель в пункте 16 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в отношении государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также их должностных лиц в избирательном процессе использует термин «оказание содействия избирательным комиссиям», в связи с чем важным моментом является законодательное закрепление полномочий различных правоохранительных органов с точки зрения определения меры их участия в избирательном процессе.
В систему правоохранительных органов в Российской Федерации, в широком смысле данного понятия, входят органы прокуратуры, органы внутренних дел (милиция), органы юстиции, органы безопасности и многие другие контрольные органы. Все эти органы повседневно на основе и во исполнение законов осуществляют деятельность по практическому обеспечению предоставленных гражданам прав и свобод.
Так, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в ходе подготовки и проведения федеральных выборов активно взаимодействует с ФМС России, МИД России, МВД России, ФНС России, Росреестром, МЧС России, ФСБ России и Росфинмониторингом. Аналогичное взаимодействие организовано избирательными комиссиями субъектов Южного федерального округа.
Из всех правоохранительных органов особая роль (и это следует подчеркнуть) в обеспечении законности при организации и проведении выборов отводится органам внутренних дел.
В основном взаимодействие осуществляется в двух формах: сотрудничество и оказание содействия. Органы внутренних дел принимают практические меры по решению стоящих перед ними задач, вытекающих из избирательного законодательства, при необходимости в ходе избирательного процесса согласовывая некоторые из них с избирательными комиссиями. Органы внутренних дел оказывают содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий по подготовке и проведению выборов в соответствии с обращениями комиссии, то есть их совместная деятельность осуществляется в формах организационно-правового и практического сотрудничества, которые постоянно развиваются и наполняются новым содержанием, исходя из требований избирательного законодательства.
В ходе подготовки и проведения выборов органы внутренних дел в пределах своей компетенции содействуют избирательным комиссиям:
в проведении проверок по представлениям избирательных комиссий о нарушениях избирательного законодательства, их пресечении, информируя комиссии о результатах;
в проверке данных о наличии у кандидатов неснятой, непогашенной судимости, об имуществе кандидата, принадлежащем ему на правах собственности;
в проверке достоверности сведений об избирателях и подписей избирателей в подписных листах в поддержку кандидатов (списков кандидатов);
в пресечении противоречащей закону предвыборной агитации, предотвращении изготовления подложных и незаконных предвыборных агитационных материалов, их изъятии, установлении заказчиков, изготовителей, распространителей и источников оплаты;
в обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных массовых мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетов и т.д.);
в осуществлении содействия членам избирательных комиссий в реализации их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность;
в охране помещений избирательных комиссий и помещений для голосования, сопровождении транспортных средств комиссий при перевозке избирательной документации.
Конечно, основным законом, регламентирующим деятельность милиции на территории Российской Федерации, является Закон Российской Федерации «О милиции», согласно которому милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана оказывать содействие в пределах своих полномочий членам избирательных комиссий, комиссий референдума.
Вопросы взаимодействия правоохранительных органов и избирательных комиссий регулируются решением коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации «О предупреждении нарушений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах и совершенствовании правоприменительной практики в этой сфере», принятым в 2002 году.
Огромное значение для понимания механизма сотрудничества органов внутренних дел и избирательных комиссий имеет Соглашение о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 21 февраля 2005 года, в соответствии с которым на Министерство внутренних дел Российской Федерации возложены задачи обеспечения правового режима избирательных кампаний, организации участия региональных и местных органов внутренних дел в проведении необходимых мероприятий по охране и защите избирательных прав граждан и их объединений. Министерство организует и контролирует проведение профилактических операций и заданий, направленных на создание благоприятных условий для проведения различного уровня выборов.
Руководствуясь основополагающим Соглашением, аналогичные соглашения о взаимодействии избирательных комиссий с органами внутренних дел были заключены избирательными комиссиями Краснодарского края, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Серная Осетия – Алания. Во всех остальных субъектах Южного федерального округа вопросы взаимодействия избирательных комиссий и органов внутренних дел были урегулированы иными нормативными правовыми актами, но ни в одном субъекте округа данный вопрос не носил не урегулированный характер.
В целях обеспечения стабильной обстановки в населенных пунктах и городах Южного федерального округа в преддверии федеральных выборов и в период их проведения, в соответствии с планами организационно-практических мероприятий по обеспечению правопорядка и общественной безопасности, согласованными с органами исполнительной власти, взаимодействующими правоохранительными органами, спецслужбами проводились комплексные оперативно-профилактические мероприятия по предупреждению террористических и экстремистских акций, пресечению незаконного оборота оружия, взрывчатых и наркотических веществ. В частности, благодаря оперативной и слаженной работе членов участковой избирательной комиссии и сотрудников органов внутренних дел Ростовской области 2 декабря 2008 года на Пригородном железнодорожном вокзале Ростова-на-Дону, после обнаружения подозрительного пакета и проведения необходимых мероприятий работа избирательной комиссии была возобновлена через 20 минут.
Органы внутренних дел содействуют избирательным комиссиям в проведении проверки соблюдения порядка сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов, списка кандидатов, достоверности подписей избирателей. На данном этапе содействие осуществляется в привлечении к данной работе экспертов из числа специалистов органов внутренних дел, в том числе работников экспертно-криминалистических подразделений.
Основным направлением взаимодействия избирательных комиссий с органами внутренних дел является проверка достоверности сведений о кандидатах, наличие у них неснятой, непогашенной судимости, размере и об источниках доходов, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, о вкладах в банках, ценных бумагах. В этой связи Министерством внутренних дел Российской Федерации 26 сентября 2007 года издан Приказ № 835 «О порядке исполнения органами внутренних дел Российской Федерации представлений избирательных комиссий», в соответствии с которым органы внутренних дел представляют сведения о судимости кандидатов по запросам избирательных комиссий в течение 10 дней со дня их поступления. В рамках реализации данного направления взаимодействия во всех избирательных комиссия Южного федерального округа были образованы контрольно-ревизионные службы, в состав которых входили сотрудники правоохранительных органов. Данные службы продолжат свою работу и в период подготовки проведения Единого дня голосования.
После выдвижения кандидаты, избирательные объединения приобретают право на проведение предвыборной агитации. Для правоохранительных органов это наиболее сложная и трудоемкая стадия избирательной кампании, так как львиная доля правонарушений приходится именно на эту стадию.
Именно на органы внутренних дел законодатель возлагает обязанность по охране общественного порядка при проведении массовых агитационных мероприятий (предвыборных собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, шествий, демонстраций). При этом организация подобного рода агитационных мероприятий и, соответственно, обеспечение избирательных прав граждан должно осуществлять на основе скоординированных действий органов внутренних дел и избирательных комиссий.
Правовые основы взаимодействия избирательных комиссий и органов внутренних дел в период проведения предвыборной агитации содержатся в пункте 6 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в пункте 28 статьи 10 Закона Российской Федерации «О милиции», в соответствии с которыми органы внутренних дел обязаны самостоятельно и в инициативном порядке принимать меры по пресечению в ходе избирательной кампании противоречащей закону предвыборной агитации, предотвращать изготовление подложных и незаконных предвыборных печатных и иных агитационных материалов, устанавливать их изготовителей и источники их оплаты.
Как видно из представленной информации, органы внутренних дел Южного федерального округа успешно справляются с поставленной перед ними задачей. Например, в период проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации оперативные действия сотрудников органов внутренних дел Астраханской области способствовали пресечению деятельности незаконной типографии, массово изготавливавшей подложные печатные агитационные материалы. По информации, полученной от Избирательной комиссии Ростовской области, сотрудниками органов внутренних дел были отработаны возможные маршруты ввоза противоправной агитации на территорию Ростовской области, в результате чего 900 тысяч экземпляров агитационных материалов, изготовленных с нарушением законодательства, в четырех районах области были задержаны и изъяты. Кроме того, сотрудниками органов внутренних дел Ростовской области было пресечено распространение около 100 единиц печатных материалов, порочащих честь и достоинство Президента Российской Федерации В.В. Путина, а также кандидата на должность Президента Российской Федерации Д.А. Медведева. Также согласно протоколу об административных правонарушениях за противозаконную агитационную деятельность к административной ответственности по статье 5.5. КоАП РФ привлечена редакция газеты «Осетия. Свободный взгляд». Кроме того, Прокуратурой Республики Северная Осетия – Алания в отношении этой же редакции возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного частью 2 статьи 280 УК РФ (публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности).
Для более эффективного взаимодействия избирательных комиссий и правоохранительных органов в период проведения предвыборной агитации Председателем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации было направлено письмо председателям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, в котором изложена позиция о порядке взаимодействия, выработанная ЦИК России, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, другими правоохранительными органами.
Следующим, завершающим этапом избирательной кампании является голосование и определение результатов выборов. На данном этапе также осуществляется взаимодействие избирательных комиссий и органов внутренних дел. Сотрудники органов внутренних дел участвуют в подборе помещений для размещения участковых избирательных комиссий и для голосования избирателей, в свою очередь, они оценивают помещение с точки зрения безопасной работы комиссии. Силами органов внутренних дел осуществляется проверка технического состояния автотранспорта, выделяемого для обслуживания избирательных участков, разрабатываются маршруты сопровождения и охраны транспортных средств, перевозящих избирательную документацию, в том числе избирательные бюллетени и открепительные удостоверения с полиграфических предприятий, доставки протоколов об итогах голосования в территориальные избирательные комиссии. Указанные меры по охране общественного порядка в день голосования реализуются всеми органами внутренних дел Южного федерального округа, наряды охраны на избирательных участках и прилегающих к ним территориях усиливаются за счет военнослужащих, курсантов. В частности, в день голосования по выборам Президента Российской Федерации, депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия четвертого созыва для обеспечения безопасности 269 избирательных участков было привлечено 1500 сотрудников милиции и военнослужащих МВД России, 120 добровольных помощников милиции. Особое внимание охране общественного порядка уделяется в таких проблемных регионах, как Республика Дагестан, Республика Ингушетия и Чеченская Республика.
В рамках координации более эффективного взаимодействия избирательных комиссий и правоохранительных органов необходимо разрабатывать различного рода документы, разъяснения и рекомендации, в которых необходимо обращать особое внимание на порядок и способы взаимодействия. Один из наглядных примеров такого методического обеспечения – разработанный Избирательной комиссией Ростовской области совместно с правоохранительными органами учебно-методический комплекс на компакт-дисках для профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел по выполнению служебных обязанностей при осуществлении контроля за ходом предвыборной агитации.
Важное место в обеспечении законности проведения выборов в Российской Федерации занимают органы прокуратуры. Оно обусловлено координирующей ролью прокуратуры в деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, спецификой сферы правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законодательства о выборах, а также установленными законодательством полномочиями прокурора по осуществлению надзорной деятельности. Однако, исходя из смысла статей 1, 21 и 26 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации», можно сделать вывод, что избирательные комиссии органам прокуратуры не поднадзорны.
Вместе с тем отсутствие возможности осуществлять прямой надзор за деятельностью избирательных комиссий значительно снижает действенность прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах и конституционных прав граждан избирать и быть избранными, затрудняет работу органов прокуратуры по выявлению нарушений закона, установления обстоятельств, способствующих нарушениям, и привлечения лиц, нарушивших закон, к ответственности.
Тем не менее анализ прокурорско-судебной практики и изучение материалов проведенных избирательных кампаний в Южном федеральном округе свидетельствуют, что сотрудничество органов прокуратуры и избирательных комиссий осуществляется при расследовании преступлений альтернативной подследственности, связанных с выборами. Наглядный позитивный пример такого сотрудничества имел место в Республике Северная Осетия – Алания, где прокуратурой республики по представленным избирательной комиссией материалам было возбуждено уголовное дело в отношении редакции газеты «Осетия. Свободный взгляд» по признакам преступления, предусмотренного статьей 280 УК РФ (публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности).
С целью координации взаимодействия с органами прокуратуры многими избирательными комиссиями Южного федерального округа были заключены соответствующие соглашения, а также образованы рабочие группы, в состав которых входят как сотрудники органов прокуратуры, так и члены избирательных комиссий. В частности, рабочие группы образованы в Республике Адыгея, Республике Северная Осетия – Алания, Республике Дагестан, Чеченской Республике. Соглашения о взаимодействии с органами прокуратуры заключены в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Ингушетия.
Таким образом, следствием слаженного и четкого взаимодействия сотрудников органов прокуратуры и членов избирательных комиссий в период прошедших федеральных кампаний на территории Южного федерального округа стало возбуждение 17 уголовных дел по фактам нарушения законодательства Российской Федерации о выборах.
Необходимо отметить активную позицию прокуратуры по делам, связанным с правонарушениями, право составления протоколов по которым не предоставлено членам избирательных комиссий. В частности, усилиями прокуратуры Астраханской области в ходе предвыборной кампании на дополнительных выборах депутата Государственной Думы Астраханской области в марте 2008 года был выявлен случай подкупа избирателей, и виновное лицо было привлечено к ответственности.
Прокуратурой Волгоградской области один из кандидатов был привлечен к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах, выразившееся в незаконном внесении добровольных пожертвований в избирательный фонд политической партии. Органами внутренних дел Республики Дагестан собран материал по факту нецелевого использования бюджетных средств в отношении главы МО «Цунтинский район», зарегистрированного в качестве кандидата на должность главы муниципального образования на предстоящих выборах 1 марта 2009 года. Материал передан в прокуратуру.
Если говорить о некоторых негативных примерах взаимодействия органов прокуратуры с избирательными комиссиями, то можно привести ряд примеров:
1) в ходе ряда избирательных кампаний органы прокуратуры направляют в адреса избирательных комиссий запросы о периодическом предоставлении информации. Запрашиваемая информация, как правило, не имеет отношения к проводимым органами прокуратуры проверкам. Таким образом, органы прокуратуры возлагают на себя фактически контрольную функцию, что явно выходит за пределы их компетенции;
2) на территории Ненецкого автономного округа, в ходе проверки жалобы о нарушении прав членов политической партии «Либерально-демократическая партия России», прокуратура выявила факты, позволяющие сделать вывод о нарушении требований Устава партии, вследствие чего предписала избирательной комиссии принять решение об отказе в регистрации списка кандидатов в депутаты. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации рассмотрела возникшую ситуацию и приняла решение о том, что выявленные прокуратурой обстоятельства не могут являться основанием для принятия избирательной комиссией округа решения об отказе в регистрации списка кандидатов;
3) в период проведения выборов в органы местного самоуправления Республики Саха (Якутия), совмещенных с выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, выявлены случаи дестабилизации работы избирательных комиссий республики в связи с действиями прокуратуры. В частности, прокуратура настаивала на досрочном голосовании избирателей при проведении выборов, а также на включении в списки граждан, не имеющих постоянной регистрации на территории соответствующего избирательного округа, несмотря на то, что это является нарушением законодательства Российской Федерации о выборах. И только после вмешательства Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации в данную ситуацию было достигнуто правильное понимание и применение норм федерального законодательства.
Подводя итог всему сказанному, полагаю логичным сформулировать следующие выводы.
Во-первых, необходимость взаимодействия правоохранительных органов с избирательными комиссиями в избирательном процессе очевидна и подчеркивается реалиями избирательных кампаний.
Во-вторых, с целью четкого знания сотрудниками правоохранительных органов своих основных обязанностей в рамках взаимодействия с избирательными комиссиями в период подготовки и проведения выборов необходимо четкое закрепление соответствующими актами степени их участия в защите избирательных прав граждан.
В-третьих, видится необходимым расширить организационно-правовые формы взаимодействия правоохранительных органов с избирательными комиссиями в целях создания наиболее благоприятных условий для реализации гражданами избирательных прав.
Таким образом, в целях повышения эффективного взаимодействия правоохранительных органов и избирательных комиссий представляется целесообразным рекомендовать:
организовать своевременную разработку, принятие и совершенствование совместных и самостоятельных нормативных правовых актов;
проводить разработку и принятие программ повышения уровня правовой культуры сотрудников правоохранительных органов и организаторов выборов;
организовывать проведение научных семинаров, конференций, «круглых столов».
Таким образом, задача всех государственных органов, прежде всего избирательных комиссий и правоохранительных органов, не допустить нарушений избирательного законодательства, способствовать проведению свободных, честных и справедливых выборов на основе принципов открытости и уважения всех участников избирательного процесса, препятствовать применению «грязных» избирательных технологий. При этом на правоохранительные органы возлагается задача по созданию условий, способствующих реализации избирателями своих прав на всех стадиях избирательного процесса, а в необходимых случаях – по защите и восстановлению нарушенных законных интересов граждан.
Е.А. Покровский: Сиябшах Магомедович, в течение многих лет взаимодействие с прокуратурой получило странную тенденцию. Когда мы вместе с прокуратурой находимся в судебном процессе, то нередко прокуратура встает не на сторону закона, который отстаивает избирательная комиссия, а на сторону заявителя. Это существенно влияет на то, как в суде решается дело. Но мы давно уже не общались с представителями Генеральной прокуратуры на совещаниях. Может, все-таки надо эту тему поднять? Нередко возникают странные ситуации, когда комиссия отстаивает позицию закона, а прокуратура нет.
С.М. Шапиев: Я, конечно, не силен в этой области, но знаю достаточно негативных примеров, когда некоторые работники прокуратуры занимают подобную позицию. С нашей стороны была сделана попытка разработать соглашение Центральной избирательной комиссии с органами прокуратуры, в котором можно было зафиксировать, в какие моменты, в каких направлениях мы должны взаимодействовать. Это – взаимный обмен информацией, взаимодействие и обеспечение избирательных прав граждан. Но, к сожалению, решение не было найдено, прокуратура считает, что не должна быть связана с Центральной избирательной комиссией такого рода соглашением. Существует федеральный закон о прокуратуре, в соответствии с ним она действует. Но тем не менее мне кажется, этот диалог надо продолжить.
Б.Б. Дьяконов: В период федеральных избирательных кампаний 2007?2008 годов Правительство Российской Федерации приняло постановление, в котором были четко прописаны обязанности органов внутренних дел, которые в законе о милиции прописаны не так четко. Проводя муниципальные выборы, мы пытались сослаться на постановление Правительства России, но нам милиция сказала, что органы внутренних дел действуют в рамках федерального закона, а в законе о милиции вышеуказанных обязанностей милиции нет. Есть ли смысл внести в закон о милиции предложения о взаимодействии с избирательными комиссиями?
С.М. Шапиев: Я понял. Здесь присутствует Владимир Иванович Бутаев, который все время занимался и занимается этими вопросами в Центральной избирательной комиссии, методическими разработками, в том числе соглашениями, которые заключены ЦИК России с МВД. Думаю, было бы целесообразно, чтобы это соглашение распространялось не только на определенные выборы, но и на все последующие избирательные кампании. То есть раз уже выработана практика таких форм взаимодействия (тем более положительная практика), следует ее учесть. Есть очень интересный проект постановления Избирательной комиссии Карачаево-Черкесской Республики. Я еще не видел его, но из той информации, которую я получил, - это проект постановления о деятельности избирательной комиссии в нештатной ситуации. Этот проект был направлен в МВД для согласования. Это пример того, что в каждом субъекте с учетом криминальной и сложной общественно-политической ситуации нужно действовать, проявляя творческую активность. А Карачаево-Черкесия – это сложный субъект. Неоднократно бывая там, я в этом убеждался. Если этот проект постановления избирательной комиссии Карачаево-Черкесской Республики будет нам предоставлен, то мы посмотрим, может быть, дадим экспертное заключение и для себя опыт приобретем.
С.В. Юсов: Думаю, здесь было бы правильнее не менять текст Федерального закона, а инициировать принятие постановления Правительства России, которое бы касалось обеспечения содействия избирательным комиссиям во время проведения региональных и местных выборов, срок действия которого, естественно, не был бы ограничен.
Л.Г. Ивлев: Очень интересная идея. Дело в том, что в данный момент мы пока просто ограничивались письмом В.Е. Чурова на имя В.В. Путина. Оно было в середине декабря и касалось организации работы в министерствах и ведомствах, отделениях Сбербанка России. Если это будет прописано в нормативном документе, это, конечно, будет совсем иная схема взаимодействия. Раньше было просто поручение.
Юсов С.В.:Но у нас, например, суд и прокуратура обижаются, говорят, что Правительство России нам рекомендовать может, а губернатор нам рекомендовать не может, например, организовывать дежурства судей, прокуратуры, создавать рабочие группы. Они говорят: у нас есть федеральные органы и не надо нам диктовать. Может быть, это можно было бы урегулировать на федеральном уровне?