Некоторые недостатки в законодательстве
о выборах и практике его применения в субъектах
Российской Федерации, входящих в Южный и Северо-Кавказский федеральные округа. Пути их решения.
1. Об особенностях и пробелах в законодательстве о выборах субъектов Российской Федерации, входящих в Южный и Северо-Кавказский федеральные округа, в которых планируется проведение выборов 14 сентября 2014 года.
В единый день голосования 14 сентября 2014 года в семи субъектах Российской Федерации, входящих в Южный и Северо-Кавказский федеральные округа, пройдут выборы различного уровня.
Выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (губернатора) должны быть проведены в трех регионах – Ставропольском крае, Астраханской и Волгоградской областях.
В трех регионах – Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике и Волгоградской области будут проводиться выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти указанных субъектов Российской Федерации.
В Республиках Северная Осетия – Алания и Калмыкия должны быть проведены выборы депутатов органов местного самоуправления – Собрания представителей города Владикавказа и Элистинского городского собрания.
Рассмотрение законодательных актов указанных субъектов Российской Федерации показало, что в них в последнее время были внесены изменения, которые в большей степени касаются приведения их в соответствие с нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и других федеральных законов, устранения недостатков законодательного регулирования, выявленных в ходе прошедших избирательных кампаний, или были связаны с изменением некоторых законодательных параметров. Необходимо отметить, что и в настоящее время этот процесс продолжается.
В Парламент Кабардино-Балкарской Республики внесен законопроект, предусматривающий внесение изменений в Закон Кабардино-Балкарской Республики «О выборах депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики» (принятие полностью в третьем чтении планируется в конце апреля).
В Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики внесен проект закона, предусматривающий внесение изменений в Закон Карачаево-Черкесской Республики «О выборах депутатов Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики» (10 апреля планируется принятие полностью в третьем чтении).
Во втором чтении Парламентом Республики Северная Осетия – Алания принят проект Закона Республики Северная Осетия – Алания «О внесении изменений в Закон Республики Северная Осетия – Алания «О выборах в органы местного самоуправления в Республике Северная Осетия – Алания», который среди прочих изменений, предусматривает введение досрочного голосования, а также изменение методики распределения депутатских мандатов (переход с методики квоты Хэра на методику Империали).
В Думу Астраханской области внесен проект закона, предусматривающий внесение изменений в Закон Астраханской области
«О выборах Губернатора Астраханской области» (первое чтение планируется в апреле 2014 года).
По итогам правовой экспертизы, проведенной в Правовом управлении Аппарата ЦИК России, можно отметить следующие основные законодательные требования к проведению выборов органов государственной власти, закрепленные в законодательстве субъектов Российской Федерации, входящих в Южный и Северо-Кавказский федеральные округа.
Выборы губернаторов Ставропольского края и Астраханской области будут проводиться по мажоритарной системе абсолютного большинства, при которой избранным считается кандидат, получивший более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Установленный соответствующим региональным законом процент депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов в числе лиц, поддержавших кандидата, составляет 6 процентов в Ставропольском крае, а в Астраханской области – 7 процентов.
Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата на выборах Губернатора Ставропольского края не может превышать 100 миллионов рублей. На выборах Губернатора Астраханской области – 10 миллионов рублей.
На выборах депутатов региональных парламентов Карачаево-Черкесской Республики и Волгоградской области будет применяться смешанная избирательная система, предусматривающая возможность разделения списков кандидатов на территориальные части (региональные группы).
Выборы депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики будут проводиться полностью по пропорциональной избирательной системе без разделения списков кандидатов на региональные части.
Проведение досрочного голосования предусматривается на выборах Губернатора Астраханской области. Голосование по открепительным удостоверениям не предусматривается на выборах депутатов Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики и на выборах депутатов Собрания представителей города Владикавказа.
Необходимо отметить, что по основным положениям законы вышеназванных субъектов Российской Федерации соответствуют федеральному законодательству, а имеющиеся в них недостатки не препятствуют проведению выборов. Вместе с тем к существенным недостаткам на момент проведения правовой экспертизы можно отнести:
отсутствие в Законе Карачаево-Черкесской Республики регламентации сроков, связанных с выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов;
несогласованность сроков составления списков избирателей со сроками передачи первого экземпляра списка избирателей из территориальной избирательной комиссии в участковую избирательную комиссию и со сроками ознакомления избирателей со списками избирателей в Законе Кабардино-Балкарской Республики;
отсутствие целостного нормативного регулирования порядка подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления в Республике Калмыкия;
содержащиеся в Законе Кабардино-Балкарской Республики и Законе Республики Калмыкия положения, касающиеся распределения депутатского мандата, аналогичные положению, признанному Конституционным Судом Российской Федерации в своем постановлении от 19 декабря 2013 года № 28-П не соответствующим Конституции Российской Федерации (то есть распределение так называемого золотого мандата в случае отказа от него кандидата, включенного в «первую тройку» по решению коллегиального органа избирательного объединения).
2. О недостатках в работе избирательных комиссий в единый день голосования 8 сентября 2013 года.
Общий вывод, который можно сделать по итогам единого дня голосования 8 сентября 2013 года, состоит в том, что фактов несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, которые повлекли бы правовые последствия при рассмотрении обращений и жалоб, поступивших в ЦИК России в период прошедших региональных избирательных кампаний, не было выявлено.
Возникавшие проблемные ситуации в большей степени были связаны с технологией проведения выборов и правоприменением норм законодательства о выборах участниками избирательного процесса.
Работа избирательных комиссий соответствовала высокому уровню политической конкуренции и обеспечила реализацию прав всех участников избирательного процесса на этапе выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов, в ходе агитационной кампании, а также непосредственно при голосовании и подведении итогов выборов.
Вместе с тем существуют отдельные недостатки, проявившиеся в работе избирательных комиссий в ходе подготовки и проведения единого дня голосования 8 сентября 2013 года.
Увеличилось количество обоснованных и подтвержденных заявлений о нарушениях избирательного законодательства, направленных в ЦИК России.
В Волгоградской области – из 59 обращений, поступивших в Центральную избирательную комиссию, подтвердилось 46, что составляет почти 78 процентов. В том числе 43 обращения поступили от избирателей (подтвердились 40), четыре – от кандидатов (подтвердилось одно); одно – от депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (не подтвердилось); одно – от членов избирательных комиссий (подтвердилось); десять – от представителей политических партий (четыре обращения подтвердились).
В Республике Северная Осетия – Алания из двух обращений, поступивших от представителей политических партий, подтвердились два, то есть 100 процентов.
В Республике Дагестан из 11 обращений, поступивших в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, подтвердилось пять (45,4 %). В том числе три обращения поступили от кандидатов (не подтвердились); семь – от представителей политических партий (пять подтвердились); одно – от представителей общественных организаций (не подтвердилось).
В Астраханской области из шести обращений подтвердилось три (50 %). В том числе четыре обращения поступили от кандидатов (два подтвердилось); два – от представителей политических партий (одно подтвердилось).
В Ростовской области из 76 обращений, поступивших в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, подтвердилось всего лишь четыре, что составляет 5,2 процента. В том числе 55 обращений поступило от членов избирательных комиссий (три из них подтвердились); семь – от представителей политических партий (ни одно не подтвердилось); семь – от кандидатов (также ни одно не подтвердилось); пять – от избирателей (одно подтвердилось)
Для сравнения: минимальное количество обращений поступило в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации из Чеченской Республики – одно, и оно в ходе проверки не нашло подтверждения.
3. Недостатки, связанные с формированием избирательных комиссий и проведением избирательных кампаний в 2013–2014 годах в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах.
Республика Калмыкия (Элистинская ТИК)
В феврале 2013 года происходило формирование Элистинской ТИК, в ходе которого были допущены многочисленные нарушения избирательного законодательства, не выполнены требования соответствующих методических указаний ЦИК России. В Избирательную комиссию Республики Калмыкия поступили заявления с жалобами на действия председателя Элистинской ТИК И.И. Абушиновой, которая нарушила не только сроки проведения заседания, но и грубо проигнорировала порядок проведения заседания, рекомендации по назначению председателей и членов УИК, что в свою очередь могло повлечь нарушение требований избирательного законодательства по ограничению ½ составов УИК государственными и муниципальными служащими, нарушили процедуру голосования. Более того, И.И. Абушинова вместе с секретарем Элистинской ТИК В.А. Колгановым вынесли из помещения ТИК коробки с документами ТИК за пятилетний период и, по их утверждению, сожгли их.
Из-за указанных неправомерных действий сотрудников Элистинской ТИК Избирательной комиссией Республики Калмыкия была создана рабочая группа, которая совместно с правоохранительными органами расследовала деятельность ТИК. Были вынесены решения о признании работы ТИК неудовлетворительной, решений по формированию УИК неправомерными и о снятии с должностей руководства Элистинской ТИК. По фактам нарушения руководством Элистинской ТИК избирательного законодательства проверку ведет Следственный комитет Республики Калмыкия, а МВД осуществляет оперативное сопровождение.
Ставропольский край
Непростая ситуация сложилась в Ставропольском крае в связи с формированием избирательной комиссии муниципального образования города-курорта Пятигорска Ставропольского края.
19 сентября 2013 года Дума города Пятигорска Ставропольского края приняла решение «Об обращении в Избирательную комиссию Ставропольского края о прекращении исполнения территориальной избирательной комиссией города Пятигорска полномочий избирательной комиссии муниципального образования города-курорта Пятигорска» и «О предстоящем формировании избирательной комиссии муниципального образования города-курорта Пятигорска».
В соответствии с пунктами 7 и 9 статьи 24 Федерального закона
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пунктами 8 и 10 статьи 4 Закона Ставропольского края «Об избирательных комиссиях в Ставропольском крае» представительный орган городского округа обязан назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии городского округа на основе предложений, поступивших от избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.
17 октября 2013 года Избирательная комиссия Ставропольского края предложила Думе города Пятигорска 6 кандидатур для назначения членами ИКМО города-курорта Пятигорска с правом решающего голоса.
19 декабря 2013 года Дума города Пятигорска приняла решение о назначении 12 членов ИКМО города-курорта Пятигорска с правом решающего голоса без учета кандидатур, предложенных Избирательной комиссией Ставропольского края.
21 января 2014 года Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обратилась в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с просьбой дать поручение о проведении проверки по факту нарушения Думой города Пятигорска Ставропольского края пунктов 7 и 9 статьи 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пунктов 8 и 10 статьи 4 Закона Ставропольского края «Об избирательных комиссиях в Ставропольском крае» при формировании ИКМО города-курорта Пятигорска, принять необходимые меры прокурорского реагирования, а также обратить внимание прокуроров на усиление контроля за соблюдением представительными органами муниципальных образований законодательства о выборах при принятии решений о формировании соответствующих избирательных комиссий.
Прокуратурой Ставропольского края по обращению ЦИК России была проведена соответствующая проверка.
По результатам проверки установлено, что ИКМО города-курорта Пятигорска в нарушение требований избирательного законодательства была сформирована без учета предложений Избирательной комиссии Ставропольского края, тем самым депутаты Думы города Пятигорска вышли за пределы предоставленных органам местного самоуправления полномочий.
Поскольку решение Думы города-курорта Пятигорска от 19 декабря 2013 года № 50-36 ГД принято в нарушение требований закона, соответственно и постановление ИКМО города-курорта Пятигорска от 30 декабря 2013 года № 1/1 «Об избрании председателя избирательной комиссии муниципального образования города-курорта Пятигорска» является незаконным.
6 марта 2014 года в целях устранения нарушений требований закона прокурором города Пятигорска на решение Думы города Пятигорска от 19 декабря 2013 года № 50-36 ГД и постановление ИКМО города-курорта Пятигорска от 30 декабря 2013 года № 1/1 «Об избрании председателя избирательной комиссии муниципального образования города-курорта Пятигорска» принесены протесты, а также в адрес председателя Думы города Пятигорска внесено представление.
21 марта 2014 года в 16 часов состоялось заседание Думы города Пятигорска, на котором депутаты отклонили протесты и представление прокурора города Пятигорска.
Результаты рассмотрения указанных актов прокурорского реагирования находятся на контроле в прокуратуре Ставропольского края. 8 апреля 2014 года прокуратура города Пятигорска намерена обратиться в суд города-курорта Пятигорска и обжаловать решения Думы города Пятигорска. Избирательная комиссия Ставропольского края представила прокуратуре города-курорта Пятигорска все необходимые материалы.
ЦИК России и в дальнейшем будет пристально держать под контролем развитие событий, связанных с формированием ИКМО города-курорта Пятигорска.
Волгоградская область
ЦИК России была вынуждена резко отреагировать на ситуацию с использованием открепительных удостоверений в Волгоградской области на выборах депутатов Волгоградской городской Думы. Одним из наиболее значимых упущений на указанных выборах стало грубое нарушение ТИК Кировского района города Волгограда установленных законом сроков и порядка изготовления, хранения, передачи в нижестоящие избирательные комиссии и выдачи избирателям открепительных удостоверений для голосования.
Этот вопрос был предметом специального рассмотрения на заседании ЦИК России 4 сентября 2013 года, которая руководствуясь статьями 20, 21, 23 и 62 Федерального закона решила в связи с указанным нарушением Избирательной комиссии Волгоградской области рассмотреть вопрос о признании недействительными 22 000 открепительных удостоверений, изготовленных для голосования на выборах депутатов Волгоградской городской Думы. Отчасти и из-за создания подобной вопиющей ситуации были прекращены полномочия председателя ТИК Кировского района города Волгограда О.М. Серенко, допустившего нарушения, а также освобожден от должности председатель Избирательной комиссии Волгоградской области А.И. Сиротин, в том числе и за ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей с учетом нанесенного им ущерба авторитету Избирательной комиссии Волгоградской области, приведшим к утрате доверия ЦИК России.
Кроме того, в Волгоградской области после подведения итогов голосования возникла беспрецедентная ситуация с судами, в которых оспаривались итоги голосования, особенно активно со стороны Политической партии КПРФ. По информации Избирательной комиссии Волгоградской области по состоянию на апрель 2014 года имеются сведения о 336 обращениях (содержания обращений по 8 из них уточняются) в суды 8 районов (всего районов – 8) города-героя Волгограда с заявлениями об обжаловании действий (бездействия) 307 участковых избирательных комиссий (в том числе о признании недействительными итогов голосования на избирательных участках) в одномандатных избирательных округах, а также одного заявления об отмене результатов выборов депутатов Волгоградской городской Думы пятого созыва 8 сентября 2013 года в целом.
Заявление об отмене результатов выборов в целом подано региональным отделением КПРФ в Кировский районный суд (судом первой инстанции отказано в удовлетворении требований указанного заявления).
Из 336 обращений (по отдельным избирательным участкам) 313 заявлений подано Волгоградским региональным отделением КПРФ.
В настоящее время в суде первой инстанции рассмотрены все 336 заявлений, которые поступили в районные суды города Волгограда. Из них:
по 321 заявлению отказано в удовлетворении заявленных требований;
по трем заявлениям производство по делу прекращено в связи с отказом от заявленных требований;
одно заявление удовлетворено частично;
по 11 заявлениям решение суда первой инстанции уточняется.
В отношении 7 решений суда первой инстанции в Волгоградский областной суд поданы апелляционные жалобы. По результатам рассмотрения 5 апелляционных жалоб Волгоградский областной суд вынес апелляционные определения об оставлении решения судов первой инстанции без изменения.
По 1 апелляционной жалобе решение суда уточняется.
1 апелляционная жалоба находится на рассмотрении.
Считаю, что принятые ЦИК России меры, а также результаты судебных разбирательств внесут необходимые коррективы в дальнейшую работу Избирательной комиссии Волгоградской области.
Ростовская область
В Ростовской области за истекший со дня голосования период в суды поступило одиннадцать заявлений об оспаривании итогов голосования на выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области.
По результатам рассмотрения в судах первой инстанции десяти заявлениям о признании итогов голосования недействительными отказано в полном объеме.
Региональное отделение Политической партии КПРФ представило в Ростовский областной суд 33 заявления по оспариванию итогов голосования на отдельных избирательных участках в городе Шахты (заинтересованными лицами указаны – Избирательная комиссия Ростовской области, соответствующая УИК). Ввиду неподсудности предмета споров областному суду документы возвращены заявителю.
Кроме того, региональное отделение Политической партии КПРФ представило в Шахтинский городской суд 33 заявления по оспариванию итогов голосования по единому избирательному округу. Определением суда от 22 октября 2013 года заявление возвращено заявителю ввиду неподтверждения полномочий лица, подписавшего заявление.
4. Предложения по решению указанных проблем.
Следует учитывать, что внесение изменений в федеральное законодательство о выборах повлечет необходимость оперативного изменения регионального законодательства, корректировки соответствующих нормативных правовых актов, в том числе в рамках межведомственного взаимодействия. Для тех субъектов Российской Федерации, которые упомянуты выше, в которых планируется проведение выборов 14 сентября 2014 года, надо провести эту работу очень оперативно, чтобы вписаться в рамки подготовки схемы избирательных округов и своевременно осуществить остальные избирательные действия.
В Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательной системе в целом уже началась подготовка к избирательному циклу 2014 года.
В рамках подготовки к единому дню голосования 14 сентября 2014 года проводятся семинары по федеральным округам (на одном из них мы сегодня присутствуем).
В этом году планируется проведение четырех таких семинаров: в Калининграде – Северо-Западный и Центральный федеральные округа, в Уфе – Приволжский и Уральский, в Астрахани – Южный и Северо-Кавказский, на Сахалине – Дальневосточный и Сибирский федеральные округа. Данное географическое распределение не исключает участие представителей и других федеральных округов.
В марте – апреле 2014 года в ЦИК России проводится обучение членов и работников аппаратов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, обеспечивающих правовое сопровождение деятельности избирательных комиссий. Программа обучения была разработана совместно с Российским центром обучения избирательным технологиям при ЦИК России.
Соответствующие обучающие мероприятия должны быть проведены для членов избирательных комиссий всех уровней, обращая особое внимание на обучение и повышение правовой культуры членов участковых избирательных комиссий, а также системных администраторов.
Кроме того, в период, предшествующий началу избирательных кампаний, необходимо:
Провести работу по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством с учетом последних изменений.
В связи с возможным изменением границ ранее образованных избирательных округов необходимо совместно с главами местных администраций проработать вопрос о внесении соответствующих изменений в нормативные акты об образовании избирательных участков. Указанные сведения должны быть в установленные сроки размещены на официальных сайтах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в сети Интернет.
Проводить систематическую работу консультационного, обучающего характера с представителями политических партий и общественных объединений в первую очередь по вопросам подготовки, оформления и порядка представления в избирательные комиссии документов избирательных объединений по выдвижению и для регистрации кандидатов, списков кандидатов.
В условиях значительного увеличения числа лиц, имеющих право присутствовать в помещениях для голосования, а также возможного увеличения количества стационарных ящиков для голосования при увеличении формата бюллетеней для голосования предложить главам местных администраций муниципальных районов, городских округов, руководителям территориальных органов исполнительной власти городов федерального значения при обращении избирательной комиссии субъекта Российской Федерации о предоставлении участковой избирательной комиссии (участковым избирательным комиссиям) иного помещения (помещений) для голосования большей площади принять меры по предоставлению такого помещения (помещений), согласовать с территориальной избирательной комиссией и внести изменения, касающиеся помещения (помещений) для голосования, в решение об образовании избирательных участков, участков референдума.
Обеспечить разработку новых или внесение изменений в действующие федеральные, региональные и муниципальные целевые программы, направленные на осуществление мероприятий по оборудованию зданий и помещений, которые в период подготовки и проведения выборов используются для голосования избирателей-инвалидов, приобретение специального автотранспорта, проведение иных мероприятий для данной категории граждан, а также предусмотреть дополнительное выделение финансовых средств для реализации этих мероприятий.
Надеюсь, что объединив наши усилия, мы проведем выборы в единый день голосования 14 сентября 2014 года, неукоснительно соблюдая избирательное законодательство, с минимальным количеством подтвержденных обращений и жалоб, обеспечив условия для голосования всем участникам избирательных кампаний. Спасибо за внимание!