Мировая практика организации работы
международных наблюдателей за выборами
Уважаемые слушатели!
В недалеком будущем, находясь за пределами нашей Родины, вам придется не только самим организовывать и проводить выборы, но и, в первую очередь, отстаивать наши национальные, в том числе и электоральные интересы.
Поэтому, в качестве вступления, хочу сразу обратиться к вам с двумя просьбами:
1. При любой возможности, пропагандировать российское избирательное законодательство и практику его применения.
2. Более активно помогать ЦИК России в сборе и анализе информации, касающейся организации и проведения выборов, особенно в государствах, которые считают себя эталонами демократии и не приглашают на свои выборы международных наблюдателей, в частности российских наблюдателей. При этом нас интересует не только лучшая практика, но и факты нарушения избирательных прав граждан и несоблюдение международных избирательных стандартов. А то некоторые «учителя» демократии, говоря словами Нагорной проповеди Иисуса Христа, готовы «в чужом глазу и соринку заметить, а в своем и бревна не видеть».
Чтобы помочь вам в выполнении первой моей просьбы, своё выступление начну с демонстрации соответствия выборного законодательства России международным избирательным стандартам, при этом остановлюсь на новациях в избирательном законодательстве Российской Федерации и их соответствии лучшей избирательной практике.
А что касается второй просьбы – расскажу о подходах к наблюдению за выборами России, Европейского Союза и ОБСЕ.
Итак.
1. Становление современной российской системы избирательных прав и свобод граждан связано с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, которая ввела принципиально новую для России систему органов государственной власти и местного самоуправления на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Такой принципиально новый подход к государственному обустройству страны был призван гарантировать общество от возврата к монопольному положению одной политической партии и авторитарного стиля управления страной.
Решению этой же задачи служат и другие конституционные основы. Так, согласно статье 1 Конституции Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, при этом зафиксированное в статье 3 демократическое положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, является краеугольным для современной российской государственности.
Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум. Ряд других конституционных положений посвящен закреплению некоторых принципов, обеспечивающих проведение свободных выборов и референдумов.
Справочно: в статье 32 Конституции закреплено право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право на участие в референдуме; в статье 13 – признание в Российской Федерации политического многообразия, многопартийности. Кроме того, принципы выборов отдельных должностных лиц и членов некоторых органов государственной власти регулируются специальными конституционными положениями. Например, в статье 81 Конституции установлены принципы выборов Президента Российской Федерации: всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. В части 4 статьи 81 и статье 96 закреплено, соответственно, что порядок выборов Президента и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации устанавливается федеральными законами.
С целью закрепления гарантий механизмов сменяемости власти в Конституции определены сроки полномочий выборных федеральных органов государственной власти, а также основные черты института досрочных выборов Президента и депутатов Государственной Думы. Так, в соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции, Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. В случае досрочного прекращения Президентом исполнения своих полномочий досрочные выборы должны состояться не позднее трех месяцев с момента их досрочного прекращения, при этом во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. В случае же роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (часть 2 статьи 109).
В Конституции имеются и другие положения, связанные с развитием избирательных прав и свобод граждан, которые получили свою конкретизацию как в федеральном законодательстве о выборах, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации. При этом в силу федеративного устройства России защита избирательных прав граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Справочно: в соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции, в 1994 году был принят базовый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан», который установил качественно новые формы рамочного (единообразного) правового регулирования основных аспектов организации и проведения выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. На основе этого закона на федеральном, региональном и местном уровнях были приняты пакеты законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы избирательного права, призванные в полном объеме гарантировать права и свободы российских граждан в ходе выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
В настоящее время в России накоплен огромный массив федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов, в совокупности насчитывающий уже несколько тысяч документов. К числу наиболее важных следует отнести Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О политических партиях». В каждом регионе приняты законы субъектов Российской Федерации о выборах в законодательные органы субъектов, органы местного самоуправления, о референдумах субъектов Российской Федерации и муниципальных референдумах и др. В муниципальных образованиях выборы, референдумы, отзыв выборных должностных лиц регулируются уставами соответствующих муниципальных образований, а также различными муниципальными актами.
Согласно действующей Конституции весь массив российского законодательства, регулирующего демократические институты народовластия, должен соответствовать не только конституционным принципам демократического республиканского устройства, но и общепризнанным принципам и нормам международного права.
Справочно: это следует из части 4 статьи 15 Конституции, где закреплено положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В отношении избирательных прав и свобод российских граждан это, по сути, означает, что их правовое регулирование и соответствующее правоприменение должны осуществляться в соответствии с международными стандартами в области избирательного права, касающегося различных правоотношений в сфере выборов, в том числе и избирательного процесса.
При этом ряд общепризнанных в современном мире принципов избирательного права, имеющих для России первостепенное значение, получил непосредственное закрепление в Конституции нашего государства. Это в первую очередь относится к нормам, касающимся прав и свобод человека. Так, согласно статье 2 Конституции человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. В ряде уже процитированных положений Конституции прямо зафиксировано суверенное право российского народа на осуществление народовластия, в том числе посредством свободных выборов и референдума, право граждан избирать и быть избранными, признание в России политического многообразия и многопартийности, принципа разделения властей, самостоятельности местного самоуправления, универсальные принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и периодически проводимом голосовании.
Вместе с тем наряду с конституционно закрепленными принципами, признаваемыми в качестве международных стандартов, имеются нормы и положения международных договоров, которые не нашли своей конкретизации в Конституции. Однако они также являются составной частью национальной правовой системы в силу уже приведенного выше положения российской Конституции (часть 4 статьи 15). Таким образом, международно-правовые нормы – стандарты, которые нашли непосредственное отражение в Конституции, занимают в системе российского права главенствующую роль, являются нормами, имеющими высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Следовательно, в случае коллизии содержащихся в них норм с правилами, установленными законами России, нормы этих договоров имеют приоритет над нормами российских законов.
Как видно из вышеизложенного, конституционное законодательство и избирательное законодательство Российской Федерации неразрывно связаны с современными международными избирательными стандартами и интенсивно развиваются на основе взаимообогащения и гармонизации.
Анализ конституционных и других законодательных основ избирательных прав и свобод российских граждан показывает, что Россия системно имплементировала международные стандарты в свою правовую систему, признав, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, развитие и совершенствование демократических институтов народного волеизъявления, процедур их реализации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права на основе национальной конституции и правовых актов является целью и обязанностью российского правового государства, одним из неотъемлемых условий общественной стабильности и дальнейшего укрепления сотрудничества между государствами во имя осуществления и защиты идеалов и принципов, являющихся их общим демократическим достоянием.
Хотелось бы несколько слов сказать о подготовленном авторским коллективом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации издании, которое называется «Международные избирательные стандарты. Сборник документов и материалов. Выпуск третий». В нем как и в предыдущих выпусках помещены основные документы Организации Объединенных Наций и ее органов (в том числе Совета по правам человека, который пришел на смену Комиссии по правам человека), Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совета Европы и Европейского Суда по правам человека, Европейского Союза, Содружества Независимых Государств, Организации американских государств, Шанхайской Организации Сотрудничества, других международных организаций по вопросам обеспечения и защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, организации и проведения демократических выборов и референдумов, принятые за последние годы. В общей сложности в Сборник включено более 100 новых международных правовых актов и иных документов, материалов по вопросам избирательного права, избирательного процесса и проведения референдумов.
***
Резюмируя вышесказанное, отмечу, что сформировавшееся в России законодательство о выборах и сложившаяся практика его применения успешно реализуют право российского народа на суверенитет, на демократическое правовое государство и государственную власть, в том числе позволяют:
проводить свободные, демократические, открытые, конкурентные выборы;
удовлетворять права граждан на участие в управлении делами государства;
обеспечивать постоянное обновление и легитимацию органов государственной власти и местного самоуправления;
влиять на политику государства через поддержку политических партий и кандидатов;
обеспечивать представительство в органах государственной власти и органах местного самоуправления интересов различных социальных групп общества, наций и народностей;
разрешать на правовой основе противоречия между различными политическими силами и поддерживающими их гражданами;
обеспечивать устойчивость избирательного процесса, строгую периодичность и признание результатов выборов, соответствие их международным нормам и лучшим избирательным практикам.
Российская система избирательных комиссий в этом году количественно изменилась, охватила 85 субъектов Российской Федерации. Мы с радостью приняли в наши ряды около 14 тыс. новых членов избирательных комиссий с правом решающего голоса.
Кроме увеличения количества избирательных комиссий, в этом году изменились и качественные параметры нашей избирательной системы. Основой для этого стали существенные изменения в законодательстве о выборах, внесенные в 2013 – 2014 годах и реализованные в ходе практической деятельности избирательных комиссий, всех участников избирательного процесса при подготовке и проведении выборов в единый день голосования 14 сентября 2014 года.
Основные направления развития законодательства о выборах
и избирательной практики в Российской Федерации
В противоположность усилению экономических и политических санкций против России, в нашей стране происходит консолидация власти и общества, продолжается развитие элементов демократии, укрепление и совершенствование национального избирательного процесса с учетом достижений международной избирательной практики, её изучение и использование в соответствии с интересами и закономерностями развития национальных избирательных процедур. Одновременно принимаются меры по ограничению негативного воздействия на избирательный процесс извне.
Среди основных направлений развития законодательства о выборах и избирательной практики:
расширение прав законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании избирательного процесса;
развитие многопартийности, повышение роли политических партий в избирательном процессе;
укрепление избирательных комиссий;
расширение общественного контроля за счет широкого участия представителей гражданского общества в работе избирательных комиссий и наблюдении за выборами;
совершенствование правил выдвижения и регистрации кандидатов, в том числе от политических партий;
создание дополнительных условий для наиболее полного удовлетворения избирательных прав граждан, в том числе за счет возвращения в избирательный процесс института досрочного голосования, предоставления права каждому избирателю обжаловать в суде итоги голосования на своем избирательном участке, более полного информирования избирателей о кандидатах;
уточнение правил участия в выборах кандидатов с судимостью и лиц, имеющих финансовые активы за рубежом;
взаимодействие с международными организациями и избирательными комиссиями разных стран, участие в международном наблюдении за выборами.
В настоящее время ЦИК России подписаны соглашения о сотрудничестве с 26 избирательными комиссиями зарубежных государств и одной международной организацией – секретариатом Организации Американских Государств.
ЦИК России является также членом Ассоциации организаторов выборов стран Европы, Всемирной ассоциации избирательных органов, Ассоциации азиатских избирательных органов, активно сотрудничает по электоральным вопросам с такими международными организациями как ОБСЕ, Совет Европы, Содружество Независимых Государств, Шанхайская организация сотрудничества, Организация Американских Государств.
Кроме того, еще 17 декабря 1999 года руководителями пяти избирательных органов стран СНГ (Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана) было принято решение об образовании Консультативного Собрания организаторов выборов стран Содружества.
Российское законодательство о выборах и практика его применения представляют собой единую разветвленную систему федерального и регионального законодательства и избирательной практики.
Региональный законодатель обладает большой долей самостоятельности в определении параметров подготовки и проведения выборов, в том числе, в вопросах использования пропорциональной и мажоритарной избирательных систем на выборах депутатов, избрания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации на прямых или непрямых выборах, формирования представительных органов административных центров путем прямых выборов или из состава представительных органов внутригородских районов.
Существенное разнообразие правового регулирования демократического избирательного процесса в субъектах Российской Федерации позволяет учесть исторические, культурные, национальные, экономические, политические, территориальные, географические, климатические и другие особенности субъектов Российской Федерации.
Важным направлением изменений в Российском избирательном законодательстве и избирательной практике является повышение роли политических партий в избирательном процессе.
Либерализация законодательства о политических партиях стала катализатором развития партийно-политической системы в нашей стране, стимулировала увеличение количества участников избирательного процесса, повышение конкурентности и прозрачности выборов, расширение возможностей выбора у избирателей, обеспечение условий для наиболее полного обеспечения избирательных прав граждан.
В 2012 году в выборах в единый день голосования принимали участие 28 политических партий, в 2013 году – 54, в 2014 году – 56. Всего в этом году выдвинули кандидатов 63 политические партии из 69 имевших право на участие в выборах. В настоящее время Министерством юстиции Российской Федерации зарегистрированы 75 политических партий, 72 из которых обладают правом участия в выборах.
Результатом реформирования партийно-политической системы в нашей стране стало:
активное участие политических партий в выборах не только федеральных или региональных органов государственной власти, но и органов власти местного самоуправления;
выдвижение подавляющего большинства кандидатов на выборах политическими партиями. Например, на прошедших 14 сентября 2014 года было выдвинуто более 112 тысяч кандидатов, около 80 тысяч из которых от политических партий.
Итогом законодательных новаций последних лет стало существенное укрепление избирательных комиссий, особенно самого массового их звена – участковых избирательных комиссий. В 2013 году впервые были сформированы участковые избирательные комиссии на постоянной основе со сроком полномочий пять лет и резерв их составов. В процессе формирования участковых избирательных комиссий приняли участие представители 48 политических партий, представители 46 из которых были включены в составы комиссий. В составы сформированных участковых избирательных комиссий назначено около 830 тысяч членов участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса.
Особенностями совершенствования законодательства и избирательной практики в части выдвижения и регистрации кандидатов на выборные должности, стало, с одной стороны, расширение требований к кандидатам, а, с другой, предоставление политическим партиям права выдвижения кандидатов и списков кандидатов без сбора подписей, на основе поддержки избирателей, наличие которой определяется по результатам выборов.
В настоящее время по итогам прошедших 14 сентября 2014 года выборов на участие в выборах, например, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва в 2016 году, без сбора подписей имеют право 14 политических партий. На выборах в прошлый состав Государственной Думы в декабре 2011 года, в соответствии с прежними нормами избирательного законодательства, такое право имели только 4 партии. На выборах в государственные органы субъектов Российской Федерации на таких условиях могут участвовать 25 политических партий. На выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в субъекте Российской Федерации – 34 политические партии.
При этом в каждом субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании количество партий, имеющих право на участие в выборах депутатов без сбора подписей, определяется соответствующей поддержкой избирателей. Таким образом, выстроена система, которая открывает широкие возможности для политических партий и их кандидатов, стимулирует их активность и заинтересованность в участии в выборах всех уровней, создает высокую конкурентность на выборах, расширяет возможности выбора избирателей.
Вместе с тем, как уже говорилось, в федеральное законодательство был внесен ряд изменений, устанавливающих дополнительные требования к лицам, выдвигающимся кандидатами на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборов глав муниципальных районов и глав городских округов. В частности, кандидат вместе с документами для регистрации представляет в избирательную комиссию письменное уведомление о том, что он не имеет счетов (вкладов), не хранит наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, не владеет и (или) не пользуется иностранными финансовыми инструментами.
Кроме того, федеральным законом установлено, что в подаваемом в избирательную комиссию заявлении о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу кандидатом указываются сведения об имевшихся и имеющихся судимостях. Данные сведения указываются также в подписных листах, используемых для сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидатов, в листах поддержки кандидата, а для зарегистрированного кандидата, внесенного в избирательный бюллетень, – в избирательном бюллетене и на информационном стенде в помещении для голосования.
Сокрытие кандидатом сведений о судимости является основанием для отказа в регистрации кандидата либо исключения кандидата из заверенного списка кандидатов.
В рамках расширения общественного контроля и наблюдения за выборами в день голосования 14 сентября 2014 года только на выборах высших должностных лиц, депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти, глав и депутатов представительных органов муниципальных образований административных центров субъектов Российской Федерации на избирательных участках присутствовали 97 930 наблюдателей, 57 542 члена избирательных комиссий с правом совещательного голоса, 6 961 представитель средств массовой информации (991 наименование).
Особенности развития отечественной избирательной системы
В этом году избирательная система Российской Федерации сделала еще один шаг вперед на пути развития эффективного взаимодействия законодательства о выборах и избирательной практики. Новации законодательства, принятые в 2013-2014 годах прошли успешную апробацию на прошедших 14 сентября 2014 года более чем 6 тыс. выборах разного уровня в 84 из 85 субъектов Российской Федерации (в соответствии с законодательством выборы не проводились только в Республике Ингушетия).
Российское законодательство о выборах и избирательная практика представляют собой совокупность последовательных изменений, новаций на протяжении всей более чем 20-летней истории. Тот, кто подходит к развитию законодательства и избирательной практики в нашей стране за последние 20 лет поверхностно, тот видит в протекшей истории только беспорядочную смену правовых норм и избирательных практик. При этом, остается вне поля зрения:
во-первых, внутренняя необходимость тех или иных изменений, потому что они рассматриваются в отрыве от конкретного исторического контекста (т.е. политического, экономического, социального) развития страны;
во-вторых, качественное отличие нынешних институтов и их отношений от прежних. Например, многопартийность 90-х годов и современная многопартийность – это качественно разные многопартийности. То же самое и со всеми другими институтами и процедурами избирательного процесса. Внешне они просто повторяются, а внутренне представляют собой качественно иные, более зрелые образования.
Таким образом, подводя итог краткому анализу российского избирательного законодательства на предмет его соответствия международным избирательным стандартам, следует еще раз подчеркнуть, что избирательное законодательство Российской Федерации, в отличие от многих государств, причисляющих себя к «столпам» демократии, содержит не только универсальные международные принципы организации и проведения демократических выборов, но и региональные избирательные стандарты, вытекающие из обязательств в рамках членства России в тех или иных международных организациях. Поэтому предложения некоторых политиков и международных функционеров поменять Конституцию России или обратиться к Венецианской комиссии Совета Европы с просьбой написать для нас «правильные» избирательные законы являются абсолютно неприемлемыми и должны получать самый жесткий отпор.
2. Теперь о мировой практике организации работы международных наблюдателей за выборами.
Место и роль международного наблюдения за выборами
в деятельности международных организаций
Выборы занимают особое место в политической жизни государства. Их исход во многом предопределяет дальнейший суверенный вектор развития страны, ее политических и государственных структур, институтов гражданского общества. Свободные выборы – это один из важнейших демократических способов легитимации государственной власти, отбора и «взращивания» демократической общественно-политической элиты, ответственного избирателя. Для успешного решения столь важных задач существенное значение имеют качество законодательства о выборах, демократическая практика организации и проведения выборов, а также их признание участниками избирательного процесса и международным сообществом. Именно поэтому основными целями международного наблюдения за выборами и референдумами должны являться защита и поощрение избирательных прав и свобод человека и гражданина, содействие выполнению международных обязательств государств по проведению демократических выборов и референдумов, а также поддержка устойчивых демократических институтов и верховенства закона.
Вместе с тем мы видим, что современный этап развития общества сопровождается все более жесткой схваткой нескольких мировых проектов, претендующих на развертывание собственных представлений о будущем человечества. Здесь необходимо отметить, что реализация отдельными государствами стратегических программ установления мирового господства через насаждение угодных политических режимов (поддержка оппозиционной и революционной деятельности) традиционно прикрывается якобы обеспечением таких целей международного наблюдения за выборами как защита прав человека, распространение демократических ценностей и свобод, борьба с коррупцией, терроризмом и т.п.
Было бы сложно оспаривать важность борьбы с электоральной коррупцией, обеспечения деятельности конструктивной политической оппозиции и защиты прав человека и гражданина в любом современном государстве, если бы речь не шла об использовании этих деклараций как предлогов или поводов для информационно-пропагандистского, финансового, политического и военного вмешательства во внутренние дела другого государства, полной или частичной ликвидации его национального суверенитета и формировании управляемой извне системы органов государственной власти и управления.
Таким образом, в рамках так называемого государственного «непризнания итогов выборов» вопрос народного волеизъявления извращенно превращается в вопрос внешнего (т.е. международного) непризнания результатов национальных выборов. Самыми убедительными доказательствами тому являются упорное непризнание убедительной победы Президента Сирии Башара аль-Асада в ходе выборов 3 июня с.г., которые, кстати, прошли в беспрецедентной атмосфере свободы, демократии и национального энтузиазма, который проявил каждый сирийский гражданин, несмотря на террористические угрозы в адрес организаторов и участников избирательного процесса, а также неутихающая американо-еэсовская истерия вокруг результатов референдумов в Крыму и Севастополе.
Существующие методики международного наблюдения за выборами
В рамках данного вопроса следует, прежде всего, отметить тот факт, что Европейский Союз, в отличие от ОБСЕ и СНГ, не имеет собственной методологии наблюдения, а использует методики БДИПЧ ОБСЕ. Поэтому мы будем говорить о двух методиках – СНГ (то есть России) и ОБСЕ (то есть БДИПЧ).
Различные задачи, стоящие перед различными международными организациями, предопределяют разнообразие существующих методик международного наблюдения за выборами. Поэтому было бы некорректно говорить о преимуществах или недостатках той или иной методологии. Однако если сравнивать схожие по целям и задачам методики международного наблюдения, например, ОБСЕ и СНГ, то следует подчеркнуть, что на сегодняшний день в рамках Содружества Независимых Государств разработана наиболее полная и развернутая демократическая правовая база организации и проведения международного наблюдения не только за выборами, но и за референдумами.
И всё же, что нам не нравится в методологии БДИПЧ ОБСЕ, которая, как известно, изложена в Руководстве по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ (здесь я буду ссылаться на последнее, шестое издание от 2010 года).
Кстати, мы настойчиво предлагали Я. Ленарчичу подготовить данное издание совместными усилиями. Однако наше предложение вновь было проигнорировано в угоду заокеанским кураторам БДИПЧ ОБСЕ.
Начну с того, что юридическая техника подготовки данного документа свидетельствует о стремлении его разработчиков, используя расплывчатые формулировки, свести дело:
к своеобразному трактованию существующих обязательств;
к выходу за рамки мандата наблюдения, предусмотренного имеющимися договоренностями;
к обоснованию необходимости наблюдения только в отдельных странах, что противоречит принципу суверенного равенства всех государств – участников ОБСЕ;
к направлению активности наблюдателей на выявление и выискивание всевозможных нарушений в ходе выборов;
и, главное, к недопущению участников международного наблюдения к процессу формирования выводов и оценок по результатам наблюдения.
В частности, в Руководстве декларируется, что «мнение БДИПЧ о данных выборах, согласно методике БДИПЧ, будет основано именно на заключениях наблюдателей о процессе». Однако в дальнейшем Руководство не содержит механизмов, подтверждающих это утверждение: нет порядка проверки подлинности заключений (они не подписываются), порядка контроля процесса обобщения заключений и форм (не гарантируется учет всех мнений), отсутствует механизм предварительного согласования заявлений миссии с наблюдателями (не только краткосрочными, но и долгосрочными) и одобрения выводов большинством из них, отсутствует механизм учета особых мнений отдельных наблюдателей и их групп. Кроме того, сама методика, изложенная в Руководстве, сводится к организационным аспектам деятельности миссий и не содержит критериев оценки степени соответствия выборов обязательствам.
Не ставя перед собой цель провести критический анализ содержания конкретных пунктов и параграфов Руководства, отмечу наиболее принципиальные моменты.
1. БДИПЧ ОБСЕ произвольно трактует свой мандат, уделяя особое внимание наблюдению в странах «новой демократии». Ни один документ ОБСЕ не содержит положений о разделении государств на «старые» и «новые» демократии. Все государства-участники ОБСЕ обязались приглашать международных наблюдателей; разделение же государств на «старые» и «новые» демократии при решении вопроса о необходимости наблюдения за выборами нарушает принцип равенства государств. Международные документы также не содержат требования расставлять приоритеты в вопросе о том, за какими выборами БДИПЧ следует вести наблюдение. Предоставляя полномочие расставлять приоритеты БДИПЧ, Руководство не содержит конкретных критериев, позволяющих их определить.
Обязательство по приглашению БДИПЧ ОБСЕ на выборы за три месяца – это также самодеятельность этого Бюро.
2. Календарь наблюдения и финансирование миссий должны утверждаться Постоянным советом ОБСЕ. Ссылка на ограниченные финансовые ресурсы служит для оправдания первоочередного наблюдения в странах «новой» демократии.
3. БДИПЧ ОБСЕ может вырабатывать оптимальные формы наблюдения. Но принимать решение о наблюдении в той или иной стране в конкретном формате миссии должен Постоянный совет ОБСЕ.
4. Решение не наблюдать за выборами должен принимать не БДИПЧ, а Постоянный совет ОБСЕ. Возможность принятия такого решения существующими документами БДИПЧ не предоставлена. Порядок принятия такого решения и критерии, по которым необходимо проводить предварительный анализ, в Руководстве не содержатся.
5. Миссии должны наблюдать за соблюдением избирательных прав, а не за свободой выражения мнений, собраний и объединений, как это записано в Руководстве. Это – пример расширительного толкования задач наблюдательской миссии.
6. Условия, определенные БДИПЧ ОБСЕ как необходимые для наблюдения, затрагивают интересы государственного суверенитета и должны быть пересмотрены. В частности, количество наблюдателей должно определять не БДИПЧ, а Постоянный совет ОБСЕ; аккредитацию должны получать не все, а только те, кто соответствует статусу международного наблюдателя; встречаться не только «с представителями гражданского общества и всеми остальными лицами по своему выбору», а в первую очередь с организаторами выборов; передвигаться по стране не свободно, а в соответствии с национальным законодательством и т.д. Возможность делать публичные заявления без ограничения по срокам и ссылок на внутреннее законодательство нередко противоречит внутреннему законодательству государств, где проводится наблюдение.
7. Миссия по оценке потребностей – это практика БДИПЧ, а не обязательство государства. Поскольку этой миссии вменяется в обязанность проведение встреч с высокопоставленными представителями власти страны, она должна формироваться и утверждаться Постоянным советом ОБСЕ. И только последний вправе принять решение о проведении или непроведении международного наблюдения.
8. Главу миссии по наблюдению за выборами должен назначать не директор БДИПЧ ОБСЕ, а Постоянный совет ОБСЕ по согласованию с принимающей стороной. Соответственно, глава миссии должен периодически информировать о деятельности миссии принимающую сторону, а также Постоянный совет ОБСЕ. Кроме того, глава миссии не должен делать каких-либо публичных заявлений перед СМИ в ходе избирательного процесса (кроме пресс-конференции при открытии миссии). Промежуточные отчеты должны носить конфиденциальный характер и не передаваться в СМИ. Проведение брифингов должно осуществляться при участии организаторов выборов и представителей власти принимающей страны.
9. Состав основной команды, а также долгосрочные наблюдатели также должны утверждаться на Постоянном совете ОБСЕ. Задача БДИПЧ ОБСЕ – подготовить список кандидатов в эти структуры, при этом согласовав все кандидатуры с принимающей стороной.
10. Краткосрочные наблюдатели должны обладать достаточными знаниями в области избирательного законодательства, общей обстановки в стране и т.д. Поэтому практикуемый в настоящее время однодневный брифинг для краткосрочных наблюдателей должен охватывать только организационно-технические вопросы их пребывания и проходить при участии представителей принимающей страны. Не секрет, что в настоящее время подобные брифинги используются для «промывания мозгов» краткосрочным наблюдателям.
11. Поскольку предварительное заявление делается до полного завершения избирательного процесса (как правило, во второй половине следующего после выборов дня) и рассчитано на широкую аудиторию, оно не должно содержать выводы и заключения (даже в их кратком изложении) относительно соответствия выборов обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам демократических выборов, степени соблюдения законодательной базы выборов, оценки работы избирательных органов, хода предвыборной кампании, процессов голосования, подсчета голосов и обработки результатов выборов. Предварительное заявление, на наш взгляд, должно носить статистический характер. Подготовка заявления о предварительных выводах должна осуществляться коллегиально с участием членов основной команды, долгосрочных и краткосрочных наблюдателей в ходе так называемого де-брифинга.
12. Местные помощники должны выполнять только вспомогательные функции (переводчики, водители и т.п.), а не являться поставщиками «очень важной информации». Среди местных помощников не должно быть лиц, которые (как зачастую говорится в публикациях БДИПЧ) «предоставляют экспертные сведения по отдельным областям, вызывающим у миссии по наблюдению за выборами особый интерес».
13. Если говорить об анализе законодательства о выборах, то надо иметь в виду ее международно-правовую экспертизу, проводимую независимыми и авторитетными организациями (например, Венецианской комиссией), а не специалистами миссии. Более того, существующая методика БДИПЧ ОБСЕ по анализу законодательства о выборах, предусматривающая, как это опять-таки сказано в документах Бюро, «не только анализ его содержания, но и как оно было разработано и принято», а также другие внутригосударственные аспекты, граничит с вмешательством во внутренние дела государства.
Задача миссии – не давать оценку национальному законодательству, а следить за тем, проводятся ли выборы в соответствии с принятыми законами или нет.
14. Для подготовки объективного итогового отчета в рамках ОБСЕ должны быть разработаны четкие оценочные критерии, исключающие возможность позитивной оценки тех государств, где выборы фактически превращаются в революции, где действия и решения государственных органов, избирательных комиссий, судебной системы диктуются разгулом внутриполитических страстей, а избирательный процесс становится заложником уличной стихии.
Более того, по сравнению с пятой редакцией Руководства по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ в шестом издании заложен принцип подотчетности государств перед Бюро по выполнению их рекомендаций, содержащихся в отчетах по наблюдению за выборами, т.е. БДИПЧ ОБСЕ в очередной раз, ни с кем не согласовывая, присвоило себе контрольно-надзирательную функцию, что несовместимо с соблюдением и уважением принципа государственного суверенитета.
И это далеко не полный перечень проблем, по которым мы не согласны с БДИПЧ ОБСЕ.
Что же предлагаем мы?
Наш подход к международному наблюдению хорошо известен. На протяжении целого ряда лет он неоднократно озвучивался в Вене на заседаниях Постоянного совета ОБСЕ, в Варшаве в ходе ежегодных совещаний ОБСЕ по выполнению обязательств в области человеческого измерения, многочисленных встреч и переговоров с руководством Парламентской Ассамблеи ОБСЕ, БДИПЧ ОБСЕ и другими высокопоставленными чиновниками Организации.
Первое. Это – подготовка документа ОБСЕ, который можно было бы назвать Сводом международных обязательств государств-членов ОБСЕ в области организации и проведения демократических выборов или, коротко, «Копенгаген-плюс». Поскольку, как известно, помимо Копенгагенского документа 1990 года, в рамках ОБСЕ нет международно-правового нормативного акта, регламентирующего, в том числе, и международное наблюдение. На сегодняшний день данная инициатива дальше осознания контрагентами по ОБСЕ необходимости принятия подобного документа не продвинулась.
Кстати, в следующем году ОБСЕ будет отмечать 25-летие Копенгагенского документа. Уверен, будет мощная PR-компания по дальнейшему возведению в культ преклонения всех стран перед этим идолом демократии и, в то же время, по всеобщей обструкции тех, кто хотя бы попытается подвергнуть сомнению этот «золотой» стандарт выборов и наблюдению за ними.
Учитывая, что уже четверть века мы живем под «игом» американского понимания данного документа, может быть, настало время этот юбилей использовать, наконец, для более решительной демонстрации позиции России относительно этого в прямом смысле кабального для нас документа.
Второе. Это – известная инициатива стран ОДКБ по принятию подготовленных нашими странами «Базовых принципов организации наблюдения за общенациональными выборами по линии БДИПЧ ОБСЕ». Этот документ также был заблокирован известными государствами-членами ОБСЕ.
Третье. Назрела необходимость выработки в рамках СНГ межгосударственного соглашения о взаимном содействии в организации голосования в связи с повышением мобильности населения государств –участников СНГ.
Четвертое. Это – имевшая место в 2008 году совместная инициатива МПА СНГ и ПА ОБСЕ по разработке актуализированных Рекомендаций по наблюдению за выборами в ОБСЕ. Но и здесь наши предложения не нашли понимания у парламентариев ОБСЕ.
Наконец, последнее. Учитывая тот факт, что все инициативы по реформированию института международного наблюдения со стороны России и ее партнеров по СНГ неизменно натыкались на стену "западного непонимания", Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выступила с инициативой разработки Декларации Межпарламентской Ассамблеи СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств», которая была принята на пленарном заседании МПА СНГ 25 ноября 2008 года. Шесть лет «работы» данного документа убедительно свидетельствуют о том, что принятие Декларации позволило придать качественно новый импульс организации и проведению международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах Содружества, а также внести весомый вклад от имени самого Содружества и, соответственно, каждого государства Содружества в дело совершенствования и применения общеевропейских стандартов международного наблюдения.
Кстати, следует подчеркнуть, что на сегодняшний день в рамках Содружества Независимых Государств разработана наиболее полная и развернутая демократическая правовая база организации и проведения международного наблюдения не только за выборами, но и за референдумами. Кроме того, стандарты демократических выборов, основные параметры организации международного наблюдения, статус международных наблюдателей, гарантии его реализации впервые в мировой практике закреплены в обязательном международном документе – Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года.
В вышеназванных Конвенции и Декларации сосредоточены наши принципиальные подходы к международному наблюдению. А по сути это именно то, что мы предлагаем всему сообществу: и ОБСЕ, и Совету Европы, и другим международным организациям, участвующим в избирательном мониторинге. Основные концептуальные элементы здесь следующие:
1. Демократические выборы и референдумы могут проводиться в рамках различных избирательных систем и систем голосования, национальных законов при неукоснительном соблюдении принципа суверенного равенства государств – участников СНГ и их равенства по выполнению всех взятых на себя международных обязательств в рамках Содружества.
2. Международное наблюдение за выборами и референдумами должно представлять собой беспристрастный и деполитизированный процесс, предусматривающий комплексное изучение условий, связанных с реализацией права человека и гражданина избирать и быть избранным, права на участие в референдуме. Процесс должен быть направлен на оказание содействия государствам – участникам СНГ по улучшению их избирательных процессов, порядка проведения референдумов по их просьбе в рамках согласованных с ними параметров международного наблюдения.
3. Принципы организации и осуществления международного наблюдения за общенациональными выборами и выборами иного уровня, референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, которые находятся в неразрывной системной взаимосвязи, обеспечивающей эффективное международное наблюдение, и включают следующие основополагающие принципы: 1) уважение национального суверенитета; 2) открытость; 3) универсальность; 4) взаимность; 5) профессионализм; 6) беспристрастность; 7) оказание действенной помощи.
4. Порядок выработки, принятия и опубликования предварительных заявлений и итоговых отчетов о международном наблюдении за выборами, референдумами должен определяться отдельным решением коллективных органов Содружества Независимых Государств.
Предварительное заявление и итоговый отчет миссии международного наблюдения за выборами, референдумами в государстве – участнике Содружества Независимых Государств не должны содержать политических оценок, выводов, предложений и рекомендаций.
Итоговый отчет миссии международного наблюдения за выборами, референдумами в государстве – участнике СНГ должен содержать развернутую оценку выполнения государством связанных с выборами, референдумами международных обязательств в рамках Содружества. А эта оценка формируется на основе отраженных в отчете достоверных фактических сведений всех членов миссии международных наблюдателей.
5. После объявления официальных итогов голосования глава международной миссии передает предварительное заявление о наблюдении за выборами, референдумами государству, в котором проводились выборы, референдумы, а также представляет его в коллективные органы СНГ.
После опубликования (обнародования) официальных итогов голосования и результатов выборов, референдума, но не позднее чем через два месяца после дня голосования руководитель миссии международного наблюдения или по его поручению заместитель руководителя миссии должен представить в коллективные органы СНГ итоговый отчет о международном наблюдении за выборами, референдумом в государстве – участнике Содружества.
При рассмотрении итогового отчета государству, принимавшему миссию международного наблюдения, должна быть предоставлена возможность публичного комментирования содержания итогового отчета в том же формате, как и представление доклада об итоговом отчете.
По требованию государства, проводившего выборы, референдумы, в итоговом отчете должны быть учтены либо включены в него в качестве приложений пояснения (разъяснения, комментарии и др.) официальных представителей государства, проводившего выборы, референдумы.
Повторим, такое подробное перечисление содержащихся в Декларации концептуальных элементов международного наблюдения сделано не случайно – все принципиальные подходы легко экстраполируются на формат ОБСЕ.
Дистанционный мониторинг избирательных кампаний
Впервые данная методика, разработанная в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, была применена в ходе комплексного дистанционного мониторинга хода избирательной кампании по выборам Президента США 6 ноября 2012 года.
Методика дистанционного мониторинга предполагала исследование Интернет-ресурсов, в первую очередь, начиная от официальных сайтов избирательных органов, органов власти федерации и штатов, сайтов некоммерческих организаций различной направленности, экспертов и других, и анализа, сопоставления полученной информации в открытом доступе с обязательной её проверкой через другие источники.
Результаты мониторинга выявили, что большинство общепризнанных принципов демократических выборов, исполнение которых является международным обязательством США, не были в полном объеме соблюдены при организации прошедших президентских выборов.
К примеру, президентские выборы никоим образом нельзя считать всеобщими, например, потому, что ныне действующий Президент США, кандидат от Демократической партии Барак Обама победил с перевесом в 326 тыс. голосов избирателей всего в восьми так называемых колеблющихся штатах. При этом в США около 26 млн. американских граждан с правом голоса не были зарегистрированы как избиратели, около 5,9 млн. граждан США лишены права голоса в связи с обвинением в совершении преступления, в том числе 2,6 млн. граждан, отбывших наказание, а 6 млн. человек, пришедших 6 ноября 2012 года на участки для голосования, не смогли найти себя в списках избирателей.
Итоги состоявшихся выборов нельзя назвать убедительными также и с учетом того, что победу Бараку Обаме обеспечило начавшееся, в зависимости от положений законодательства отдельных штатов, за 30–45 дней до дня голосования 6 ноября досрочное голосование, в котором приняло участие порядка 33 % всех зарегистрированных американских избирателей. При этом досрочное голосование сопровождалось фактами открытого использования так называемого административного ресурса, вплоть до организованного демократами подвоза своих сторонников на избирательные участки.
Следует отметить, что необходимость проведения такого мониторинга назревала с 2002 года, когда первая ограниченная миссия БДИПЧ ОБСЕ выявила "системные и массовые нарушения избирательных прав и свобод в США". После этого каждые два года небольшая группа экспертов БДИПЧ, присутствующая на общенациональных выборах в США, указывала на вопиющие проблемы американских выборов, связанные с попранием избирательных прав и свобод, и давала рекомендации, которые упорно игнорировались властями США.
Решение о проведении дистанционного мониторинга было обусловлено двумя основными факторами:
во-первых, уровень развития современных информационно-коммуникационных средств позволяет оптимизировать мониторинговые процессы, проводя их дистанционно;
во-вторых, власти ряда штатов США, несмотря на имеющиеся международные обязательства допускать международных наблюдателей к мониторингу выборов, запретили под страхом уголовного преследования приближаться к избирательным участкам иностранцам, даже аккредитованным наблюдателям БДИПЧ ОБСЕ.
Хочу не без гордости отметить, что данный пилотный проект получил высокую оценку руководства Российской Федерации. В этой связи было принято решение продолжить использование подобной методики наблюдения за выборами в тех государствах, где отсутствует практика приглашения международных наблюдателей.
Так, в 2013 году был осуществлен дистанционный мониторинг выборов депутатов Бундестага Федеративной Республики Германии.
И вновь, благодаря данной методике, мы смогли убедиться, что помимо прямых отклонений от общепризнанных демократических стандартов в Германии (которая также входит в состав «неприкасаемых» развитых демократий) широко применялись политические технологии, направленные на манипулирование волеизъявлением избирателей. Эти технологии использовались ведущими политическими силами страны и не получили должного осуждения ни со стороны власти, ни со стороны международных организаций, ни со стороны экспертов БДИПЧ ОБСЕ, призванных защищать избирательные и политические права и свободы граждан.
Анализ голосования по избирательным округам ФРГ выявил достаточно существенную группу избирателей, легально лишенных своего «второго» голоса – более 53 тыс. человек. Такое игнорирование воли избирателей (а фактически – лишение их права голоса из-за политических убеждений), основанное на законодательно установленной процедуре, грубо попирает избирательные права граждан и противоречит международным принципам равных, подлинных и справедливых выборов, обеспечить проведение которых обязались перед международным сообществом власти Германии.
Таким образом, полное обеспечение соблюдения международных принципов проведения демократических выборов и международных обязательств ФРГ (принципы всеобщего избирательного права, равного избирательного права, тайного голосования, открытых и гласных выборов, подлинных и справедливых выборов, периодических и обязательных выборов) требует от властей Германии дальнейших реформ по имплементации международных стандартов в национальное законодательство о выборах.
А в коалиционный договор, подписанный по результатам выборов между двумя победившими партиями ХДС/ХСС и СДПГ, в котором содержится призыв к России придерживаться правовых и демократических стандартов, необходимо внести поправку, распространив это воззвание и ко всем органам власти Германии.
***
К сожалению, в условиях, когда по прихоти одной державы нарушен существующий миропорядок, международное право перестало служить правовым регулятором взаимоотношений между государствами, а во всех сферах отношений, в том числе и по поводу демократических избирательных процессов, мы видим циничный диктат одного государства и безропотное подчинение остальных, считающих себя «независимыми и суверенными», даже международные избирательные стандарты могут использоваться не только для развития и совершенствования избирательного процесса, но и для разрушения и дискредитации его результатов.
Мы видим совершенно несовместимые с демократическими канонами выборов факты навязывания государствам готовых моделей и внешнего контроля за их воплощением.
Достаточно, на мой, взгляд, перечислить последние «усилия» США и их европейских подпевал в организации «демократических» избирательных процессов, даже не комментируя каждый из них:
«арабская весна», посеявшая хаос в североафриканских государствах на многие годы;
навязывание европейским государствам позиции непризнания президентских выборов в Сирии еще до их проведения;
«революция зонтиков» в Гонконге;
наконец, государственный переворот в Украине и легитимация нынешней фашистско-олигархической власти.
Возвращаясь к методологии БДИПЧ и ее двойным стандартам, позвольте прочитать всего лишь одну строчку из заявления о предварительных выводах и результатах наблюдения за внеочередными выборами народных депутатов Украины 26 октября 2014 года:
«Внеочередные выборы народных депутатов Украины, состоявшиеся 26 октября 2014 года, стали важным шагом в попытке Украины провести демократические выборы в соответствии с международными обязательствами». Согласитесь, что это ни что иное как образец фарисейства, цинизма и лицемерия.
Благодарю за внимание.
