Состоявшиеся 25 февраля 2011 года досрочные парламентские выборы в Ирландии привлекают внимание не только тем, что стали результатом недоверия избирателей к действиям национального парламента и правительства в условиях обострившегося мирового финансового кризиса, но и нежеланием одной из так называемых «старых» демократий реализовать все те рекомендации, которые прозвучали в ее адрес из уст БДИПЧ ОБСЕ – держателя, по выражению США, «золотого стандарта» международного наблюдения за выборами, – еще на прошлых майских 2007 года парламентских выборах.
Как известно, Ирландия является парламентской республикой (в Ирландии предусмотрена также выборная должность Президента Ирландии, который является главой государства и избирается в ходе прямых выборов сроком на 7 лет (прошедшие президентские выборы состоялись в 2010 году). Двухпалатный парламент – Национальный парламент – состоит из 226 парламентариев, часть из которых избирается на всеобщих прямых выборах. В Палату представителей (нижнюю палату) – «Дойл» – избирается 166 депутатов сроком на 5 лет путем всеобщих прямых выборов на основе одиночного передаваемого голоса и преференциального голосования избирателей. Ирландия – одна из немногих стран, которая применяет данную своего рода уникальную избирательную системы на парламентских выборах. Очередные парламентские выборы должны были состояться в 2012 году, однако Палата представителей была 1 февраля 2011 года распущена и на 25 февраля 2011 года назначены досрочные парламентские выборы (в связи с выходом представителей политической партии «Зеленые» из правящей двухпартийной коалиции с «Фианна Файл»).
В стране сложилась многопартийная система с традиционными основными политическими партиями – «Фианна Файл» (находилась у власти в течение 61 года из 79 лет парламентского представительства), «Финэ Гейл», Лейбористская партия, «Зеленые», «Шинн Фейн». В прошлом составе парламента, сформированного по результатам выборов 24 мая 2007 года, были представлены пять политических партий. На парламентских выборах кандидаты могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения или зарегистрированными избирателями того избирательного округа, по которому намерен баллотироваться кандидат. Лица, представившие документы о поддержке их выдвижения политическими партиями, считаются партийными кандидатами. В апреле 2007 года была внесена законодательная поправка, предусматривающая сбор подписей 30 избирателей в качестве альтернативы внесению избирательного залога в сумме 500 евро. Избирательный залог возвращается в случае избрания кандидата депутатом либо получения им не менее половины голосов избирателей соответствующего избирательного округа. В досрочных выборах 25 февраля 2011 года приняли участие парламентские партии, а также новая коалиция левых политических партий – «Объединенный левый Альянс» – сложившаяся накануне выборов; всего было зарегистрировано 566 кандидатов, в том числе 174 независимых, на 166 депутатских мандатов.
БДИПЧ ОБСЕ накануне досрочных парламентских выборов направило в Ирландию так называемую оценочную миссию из представителей БДИПЧ, которая использовала в своей работе – при принятии решения о рекомендации направить миссию международных наблюдателей на указанные выборы или нет – новое (шестое издание) Руководства БДИПЧ по наблюдению за выборами (июнь 2010 года). При выработке своих рекомендаций представители БДИПЧ принимали во внимание выполнение Ирландией прошлых рекомендаций, которые были оглашены в итоговом отчете миссии международных наблюдателей БДИПЧ по результатам наблюдения на парламентских выборах, состоявшихся 24 мая 2007 года. Несмотря на то, что большинство из ранее высказанных и существенных замечаний и рекомендаций Ирландией не было выполнено, оценочная миссия БДИПЧ тем не менее рекомендовала не направлять мониторинговую миссию на досрочные парламентские выборы, подчеркнув при этом, что поскольку доверие избирателей к организации выборов по-прежнему является высоким, то и нет нужды в направлении такой миссии. Такие «двойные» стандарты БДИПЧ при принятии решения о международном наблюдении за выборами вызывают, по меньшей мере, недоумение.
Рассмотрим некоторые электоральные «занозы» ирландского избирательного процесса, которые, будь они в других – особенно постсоветских странах – вызвали бы шквал возмущения со стороны БДИПЧ и были бы использованы для безусловного признания выборов недемократическими, не соответствующими в той или иной степени международным избирательным стандартам.
1. Статус национального (общественного) и международного наблюдения за выборами. При проведении парламентских и президентских выборов Ирландия обязалась применять международные избирательные стандарты, содержащиеся, в частности, в документах ОБСЕ (в том числе в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 года), Совета Европы (в том числе в Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, Протоколе № 1 к указанной Конвенции от 20 марта 1952 года, Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, Своде рекомендуемых норм при проведении выборов от 30 октября 2002 года), Европейского Союза (в том числе в Хартии Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 года).
На сегодняшний день из 56 государств – участников ОБСЕ институт международного наблюдения законодательно признан только немногим более чем 20 государствами. Что касается Ирландии, то национальное законодательство о выборах допускает только национальных наблюдателей от политических партий. Законодательство не предусматривает приглашение и присутствие на национальных выборах международных наблюдателей, в том числе в формате миссии международных наблюдателей БДИПЧ, других международных организаций и структур. На практике по приглашению МИД Ирландии с 17 по 29 мая 2007 года в составе 8 членов из 7 стран за выборами наблюдала миссия международных наблюдателей БДИПЧ, при этом ирландские выборы наблюдались впервые с момента образования БДИПЧ.
Справедливо возникает вопрос, почему это обязательство в течение 20 лет на законодательном уровне не реализовано более чем половиной государств – участников ОБСЕ, в том числе в Ирландии, считающих себя представителями эталонной «старой» демократии? Может быть, стоит отказаться от подобного обязательства, если для такого количества государств оно является пустым звуком, а если и выполняется, то, в лучшем случае, исключительно декоративно. В то же время, многие из тех государств, которые выполняют это обязательство в полном объеме, добросовестно, все чаще высказывают критические замечания в отношении существующей методики наблюдения. Примеров тому достаточно. Как известно, начиная с осени 1993 года, когда международные наблюдатели впервые массово прибыли в Российскую Федерацию на выборы (а тогда они проводились вместе с голосованием по новой Конституции), федеральные циклы – 1995-1996 гг., 1999-2003 гг. – собирали по 1000 – 1300 международных наблюдателей, которые прибывали из полусотни стран и примерно 30–40 международных организаций, за исключением выборов Президента Российской Федерации в марте 2004 года, когда приехало всего около 800 иностранных наблюдателей, и федеральные выборы 2007-2008 годов, когда БДИПЧ отказалось направлять своих наблюдателей. Скажем откровенно – мы не сторонники такой радикальной позиции – отказа от международного наблюдения за выборами. Более того, Российская Федерация всегда считала и считает, что присутствие международных наблюдателей на национальных выборах повышает их авторитет, создает дополнительные гарантии обеспечения и защиты избирательных прав граждан, повышает как национальное, так и международное доверие к выборам, избирательной системе в целом. Мы выступаем за то, чтобы Копенгагенский документ, в том числе в части международного наблюдения за выборами, полноценно жил и развивался вместе с динамичным развитием как ОБСЕ в целом, его структурных подразделений, в частности, БДИПЧ, так и каждого государства – участника ОБСЕ в отдельности, при сохранении его национальной самобытности и суверенитета. Однако реализация положений о статусе международных наблюдателей в национальном законодательстве о выборах должна быть, безусловно, осуществлена во всех государствах – участниках ОБСЕ. «Правовая дискриминация» международного института наблюдения за выборами в национальном законодательстве недопустима.
2. Национальное законодательство о выборах и рекомендации БДИПЧ по результатам наблюдения за выборами. Правовой основой ирландских выборов является Конституция Ирландии 1937 года, Акт о выборах 1992 года и Акт о выборах 1997 года, которые регулируют различные вопросы организации выборов, избирательного процесса в целом. Так, Акт о выборах 1992 года регулирует вопросы, связанные с организацией регистрации избирателей, а также организацией и проведением голосования депутатов Палаты представителей, определяет ряд правонарушений в электоральной сфере, относящиеся к процедуре регистрации избирателей, проведению предвыборной агитации, голосованию и подсчету голосов избирателей, обжалованию результатов выборов, которые должны рассматриваться Высоким судом Ирландии, тогда как Акт о выборах 1997 года – регулирует вопросы, связанные с финансированием предвыборной агитационной деятельности, а также образования и деятельности Комиссии по вопросам определения границ избирательных округов. В оба Акта в период между 1996 и 2009 годами вносились многочисленные изменения и дополнения. Последние изменения были внесены в 2009 году и касались, в частности, вопросов временного разрыва между результатами переписи населения и принятием решения Комиссии по вопросам границ избирательных округов об уточнении границ избирательных округов при проведении парламентских выборов. В целом такое законодательное дроблении (по нескольким правовым актам) единого избирательного процесса затрудняет единообразное применение соответствующих положений указанных нормативных актов, в том числе участниками выборов. Как отмечалось, по итогам международного наблюдения 2007 года, а также оценочной миссии БДИПЧ (февраль 2011 года) среди рекомендаций содержалось, в частности, предложение о консолидировании избирательного законодательства в едином акте, Однако Ирландия продолжает игнорировать рекомендации БДИПЧ и по этому важному вопросу регулирования избирательного процесса. Ирландией даже не предпринимались попытки разработки проекта единого нормативного акта о выборах, аналогичного российскому Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
3. Универсальный международный принцип избирательного права «один избиратель – один голос». Для проведения выборов депутатов Палаты представителей образуется 43 многомандатных избирательных округа, в которых распределяется три, четыре или пять депутатских мандатов в зависимости от численности зарегистрированных избирателей на территории соответствующего избирательного округа. Конституция Ирландии гласит, что на территории избирательного округа должно быть зарегистрировано не менее 20000 и не более 30000 избирателей.
Руководство по наблюдению за выборами БДИПЧ (шестое издание, июнь 2010 года) требует «обеспечить точность процесса регистрации избирателей … при помощи формирования постоянного общенационального реестра избирателей, который надлежащим образом поддерживается и постоянно обновляется. Единый всеобщий компьютеризованный реестр поможет государственным органам проверять регистрацию отдельных граждан и исключить двойную регистрацию, тем самым повышая надежность реестра избирателей». Регистрация избирателей в Ирландии осуществляется на ежегодной децентрализованной основе органами местного управления, назначаемыми представительными органами местного самоуправления. При этом – и это одна из особенностей Ирландии как члена Европейского Союза, в качестве избирателей могут быть зарегистрированы граждане Великобритании, Европейского союза, а также определенные категории граждан неирландского происхождения, которые вправе принимать участие в различного рода выборах, проводимых на ирландской территории; при этом в списках избирателей напротив фамилии каждого такого избирателя дополнительно проставляется буква, указывающая на то, в голосовании на каких выборах избиратель вправе принимать участие). При этом ирландцы, находящиеся за рубежом, в отличие от граждан России, не вправе голосовать на парламентских выборах, за исключением государственных служащих, их супругов и военнослужащих.
Общее руководство процессом регистрации избирателей осуществляет Министерство по делам окружающей среды, национального наследия и местного управления – орган исполнительной власти. На прошедших в 2007 году досрочных выборах вправе были голосовать граждане Ирландии по состоянию на 15 февраля 2007 года (дата вступления в силу регистра избирателей после проведения национальной переписи), а также подданные Великобритании, проживающие на территории Ирландии, за исключением сотрудников дипломатического представительства и их супругов; кроме того, в 2006 году заключенным было предоставлено право участвовать в голосовании по почте (в соответствии с решением Европейского Суда по правам человека). При проведении досрочных парламентских выборов 25 февраля 2011 года в списки избирателей было включено около 3,1 млн. избирателей. При этом представители органов регистрационного учета в 2010 году составляли списки избирателей на основе так называемого подворного обхода. Списки избирателей были доступны для ознакомления в сети Интернет, а также в помещениях местных органов регистрации избирателей. Обжалование списков избирателей в части соответствующих записей об избирателях возможно до 25 ноября каждого года. Официально списки избирателей должны быть опубликованы до 1 февраля следующего года и вступают в силу 25 февраля. Избиратель, не включенный в список избирателей, имеет право не позднее чем за 15 дней до дня голосования обратиться в орган, осуществляющий составление списков избирателей, о включении в дополнительный список избирателей (избиратель может быть включен в указанный список не позднее 8 февраля).
В целом, несмотря на имеющиеся положительные моменты, организация регистрации избирателей в Ирландии не лишена недостатков, которые подрывают универсальные принципы избирательного процесса, противоречат международным избирательным стандартам и международным обязательствам в этой сфере. Так, в связи с досрочными парламентскими выборами списки избирателей являлись – в связи с временными ограничениями для досрочных выборов – предварительными, т.е. не прошедшими полноценную вышеуказанную процедуру их составления. При этом точность составления списков избирателей (с учетом вышеизложенного) также была поставлена под сомнение рядом участников парламентских выборов.
Международные документы требуют, чтобы избиратель был зарегистрирован только один раз, не допускает какой-либо возможности для множественного голосования одного и того же лица. Однако в Ирландии отсутствуют правовые и организационные гарантии недопущения многократного голосования одного и того же лица на выборах, что нарушает универсальный принцип «один избиратель – один голос» и в целом дискриминирует избирательный корпус, подрывает целостность избирательного процесса. В Ирландии нет правовых норм, предписывающих избирателю сниматься с регистрационного учета в одном избирательном округе для регистрации в другом избирательном округе. Такая ситуация потенциально может приводить как к завышению общего количества избирателей и, соответственно, к искажению данных по реальной явке избирателей, так и к нарушению одного из универсальных принципов избирательного права «один избиратель – один голос». Среди рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ 2007 года, также оставшихся невыполненными, были в частности, рекомендации о создании единой базы данных регистрации (учета) избирателей, поскольку локальные базы данных, не соединенные в единую централизованную базу, не позволяют исключить голосование одного и того же избирателя несколько раз, а также о закреплении за каждым избирателей идентификационного номера (личного кода). В этой связи – в качестве минимальных и первоочередных мер –- представителями гражданского общества неоднократно вносились предложения по усовершенствованию работы по регистрации (учету) избирателей на основе выделения регистрирующим органам дополнительных финансовых ресурсов и штатной численности персонала. Невыполнение Ирландией рекомендаций БДИПЧ и по этому вопросу имеет системоразрушающий характер несмотря даже на то, что основные участники выборов не видят в этом какой-либо угрозы для выборов, подрыва доверия к их результатам.
4. Избирательные органы – независимые коллегиальные органы или же органы исполнительной власти? Как известно, в Ирландии децентрализованная система избирательных органов, при этом нет самостоятельной избирательной комиссии, а систему избирательных органов возглавляет орган исполнительной власти – Министерство по делам окружающей среды, национального наследия и местного управления, Имеется также должность Руководителя выборов, который отвечает за подготовку и проведение выборов в Палату представителей; получает и выполняет указания Министерства по делам окружающей среды, национального наследия и местного управления (назначается 23 руководителя выборов для 43 избирательных округов). Руководители выборов назначаются из числа окружных (графства) регистраторов, за исключением Дублина и Корка, где окружной (графства) руководитель полиции (шериф) назначается руководителем выборов по соответствующим избирательным округам; в случае если руководитель выборов осуществляет свои функции на территории двух и более избирательных округов, он вправе назначить в соответствующих избирательных округах своих заместителей. Таким образом, система избирательных органов и должностных лиц формируется на основе органов исполнительной власти и соответствующих должностных лиц, представляющих соответствующие государственные (муниципальные) органы без какого бы то ни было общественного или партийного участия в формировании их состава.
БДИПЧ рекомендовал Ирландии отказаться от административной системы избирательных органов, представленных исполнительными органами государственной власти, и прейти к системе независимых избирательных комиссий или бюро. Однако, несмотря на что создание независимой постоянно действующей избирательной комиссии, отвечающей за проведение выборов, регистрацию избирателей, осуществление контроля за финансированием предвыборной агитации участников выборов также было среди прошлых рекомендаций БДИПЧ, они, как и многие другие, не были претворены в жизнь.
5. Финансирование выборов, предвыборной агитации, обжалования результатов выборов. Официально предвыборная кампания на досрочных выборах стартовала 1 февраля 2011 года (со дня роспуска Палаты представителей) и закончилась в 2 часа дня, предшествующего дню выборов. Запрет на проведение предвыборной агитации в СМИ действовал до окончания времени голосования (по сравнению с прошлыми парламентским выборами продолжительность запрета на проведение предвыборной агитации в СМИ была сокращена на 14 часов). В 2009 году был принят Акт о телерадиовещании, который регулирует, в частности, вопросы проведения предвыборной агитации в СМИ. Указанный Акт запрещает предоставление участникам выборов платного эфирного времени для проведения предвыборной агитации. Партии могут бесплатно прокрутить по телевидению каждый вечер только по одному трехминутному агитационному ролику. Предвыборные программы политических партий содержали ряд предложений по модернизации политической системы страны. Среди предложений – упразднение верхней палаты национального парламента – Сената, сокращение числа депутатов Палаты представителей, изменение избирательной системы (системы одиночного передаваемого голоса), введение запрета на финансовые пожертвования политическим партиям со стороны корпораций. Политические партии интенсивно использовали современные информационные интернет-технологии для проведения предвыборной агитации.
В целом финансирование предвыборной агитации в Ирландии охватывает период со дня официального назначения выборов до дня голосования. В соответствии с законодательством «вилка» предельной суммы расходов при проведении парламентских выборов – от 30150 до 45200 евро в зависимости от количества депутатских мандатов в избирательном округе; при этом политические партии должны сообщать о расходах (со дня принятия решения о роспуске палаты и до дня выборов) специальной комиссии, которая образована в 2001 году в составе 6 членов. Имеются и требования к финансированию избирательных кампаний и в отношении неправительственных организаций. Так. неправительственные организации, если они принимают пожертвования свыше 126,97 евро для выборов, обязаны зарегистрироваться в качестве «третьей стороны» и раскрыть своих доноров - жертвователей. Пожертвования от одного и того же донора в течение года на политические цели не могут превышать 6348,69 евро.
При проведении выборов в Ирландии также отмечались проблемы с осуществлением контроля за финансированием предвыборных кампаний участников выборов. Во-первых, на практике ситуация такова, что проведение предвыборной агитации до официального начала избирательной кампании позволяет политическим партиям бесконтрольно расходовать и партийные финансы. Во-вторых, то, что расходы производятся до начала официальной избирательной кампании – в этом также заключается одно из условий фактического неравенства участников выборов (ранее законодательство обязывало сообщать обо всех расходах, связанных с выборами, производимыми как до начала избирательной кампании, так и в период ее проведения). В-третьих, основную долю пожертвований в избирательные фонды партий и кандидатов составляют анонимные пожертвования, а для ряда партий – также пожертвования и от корпораций (в соответствии с законодательством о выборах пожертвования со стороны физических лиц в размере до 600 евро, а со стороны юридических лиц – до 5000 евро могут вноситься анонимно, т.е. без указания, от кого они поступили). Вместе с тем, еще в декабрьском докладе 2009 года Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) Совета Европы по партийному и предвыборному финансированию содержалась констатация необходимости повышения такой транспарентности. В целом такая практика противоречит международным обязательства ОБСЕ, ряда других международных организаций, в том числе Совета Европы, однако продолжает сохраняться на ирландской электоральной арене. Кроме того, в соответствии с законодательством Ирландии в случае, если избирателями подается петиция о признании результатов выборов недействительными, обязательным является внесение значительного денежного залога. По итогам прошлых парламентских выборов БДИПЧ также рекомендовала пересмотреть данное положение, однако оно по прежнему сохраняет свою силу в ирландском, сохраняя барьер на пути проведения честных выборов и установления справедливых результатов избирательного процесса.
Таким образом, даже беглый анализ ирландской практики проведения выборов, взаимоотношений Ирландии с БДИПЧ, выполнения его рекомендаций показывает, что Ирландия не выполнила многие рекомендации БДИПЧ, обычно в ультимативном порядке предъявляемые странам СНГ. Несмотря на это (т.е. имеющиеся существенные недостатки в регулировании и организации выборов, неисполнение прежних рекомендаций БДИПЧ, которые были высказаны в итоговом отчете миссии на выборах в мае 2007 года) и, как отмечается в отчете оценочной миссии БДИПЧ, с учетом «доверия заинтересованных лиц» из числа собеседников оценочной миссии БДИПЧ к избирательному процессу, «стремления всех партий к проведению политических реформ, в том числе избирательного законодательства», а также нехватки времени для формирования полноценной долгосрочной миссии (отчет оценочной миссии был опубликован 23, а выборы состоялись 25 февраля 2011 года) Варшавским офисом БДИПЧ было принято решение вообще не направлять какую-либо мониторинговую миссию на парламентские выборы в Ирландию. Это еще раз подчеркивает «двойственный» подход БДИПЧ к организации международного наблюдения за выборами, тем более что Ирландия практически за 4 года, прошедших с предыдущих парламентских выборов, не выполнила рекомендации майской 2007 года миссии международного наблюдения БДИПЧ, нарушив тем самым свое обязательство «незамедлительно реагировать на заключения БДИПЧ с оценкой проведения выборов и его рекомендациями».
Думается, что такая практика БДИПЧ не отвечает положениям как Копенгагенского документа, заложившего основы международных избирательных стандартов, организации наблюдения за выборами, так и современным подходам к мониторингу выборов в государствах – участниках ОБСЕ на единой и равноправной основе, без деления стран на «старые» и «новые» демократии и выстраивания оправдательных электоральных стен, которые, в конечном сете, должны быть безусловно разрушены.
Управление общественных связей и информации
Аппарата ЦИК России