|
Выборное законодательство России.
Уважаемые слушатели! В недалеком будущем, находясь за пределами нашей Родины, вам придется не только самим организовывать и проводить выборы, но и, по возможности, пропагандировать российское избирательное законодательство и практику его применения. Первую часть своего выступления я посвятил соответствию выборного законодательства России международным избирательным стандартам, а во второй расскажу о подходах к наблюдению за выборами России, Европейского Союза и ОБСЕ. Становление современной российской системы избирательных прав и свобод граждан связано с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, которая ввела принципиально новую для России систему органов государственной власти и местного самоуправления на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Такой принципиально новый подход к государственному обустройству страны был призван гарантировать общество от возврата к монопольному положению одной политической партии и авторитарного стиля управления страной. Решению этой же задачи служат и другие конституционные основы. Так, согласно статье 1 Конституции Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, при этом зафиксированное в статье 3 демократическое положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, является краеугольным для современной российской государственности. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум. Ряд других конституционных положений посвящен закреплению некоторых принципов, обеспечивающих проведение свободных выборов и референдумов. Справочно: в статье 32 Конституции закреплено право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право на участие в референдуме; в статье 13 – признание в Российской Федерации политического многообразия, многопартийности. Кроме того, принципы выборов отдельных должностных лиц и членов некоторых органов государственной власти регулируются специальными конституционными положениями. Например, в статье 81 Конституции установлены принципы выборов Президента Российской Федерации: всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. В части 4 статьи 81 и статье 96 закреплено, соответственно, что порядок выборов Президента и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации устанавливается федеральными законами. С целью закрепления гарантий механизмов сменяемости власти в Конституции определены сроки полномочий выборных федеральных органов государственной власти, а также основные черты института досрочных выборов Президента и депутатов Государственной Думы. Так, в соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции, Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. В случае досрочного прекращения Президентом исполнения своих полномочий досрочные выборы должны состояться не позднее трех месяцев с момента их досрочного прекращения, при этом во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. В случае же роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (часть 2 статьи 109). В Конституции имеются и другие положения, связанные с развитием избирательных прав и свобод граждан, которые получили свою конкретизацию как в федеральном законодательстве о выборах, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации. При этом в силу федеративного устройства России защита избирательных прав граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Справочно: в соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции, в 1994 году был принят базовый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан», который установил качественно новые формы рамочного (единообразного) правового регулирования основных аспектов организации и проведения выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. На основе этого закона на федеральном, региональном и местном уровнях были приняты пакеты законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы избирательного права, призванные в полном объеме гарантировать права и свободы российских граждан в ходе выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. В настоящее время в России накоплен огромный массив федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов, в совокупности насчитывающий уже несколько тысяч документов. К числу наиболее важных следует отнести Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О политических партиях». В каждом регионе приняты законы субъектов Российской Федерации о выборах в законодательные органы субъектов, органы местного самоуправления, о референдумах субъектов Российской Федерации и муниципальных референдумах и др. В муниципальных образованиях выборы, референдумы, отзыв выборных должностных лиц регулируются уставами соответствующих муниципальных образований, а также различными муниципальными актами. Согласно действующей Конституции весь массив российского законодательства, регулирующего демократические институты народовластия, должен соответствовать не только конституционным принципам демократического республиканского устройства, но и общепризнанным принципам и нормам международного права. Справочно: это следует из части 4 статьи 15 Конституции, где закреплено положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В отношении избирательных прав и свобод российских граждан это, по сути, означает, что их правовое регулирование и соответствующее правоприменение должны осуществляться в соответствии с международными стандартами в области избирательного права, касающегося различных правоотношений в сфере выборов, в том числе и избирательного процесса. При этом ряд общепризнанных в современном мире принципов избирательного права, имеющих для России первостепенное значение, получил непосредственное закрепление в Конституции нашего государства. Это в первую очередь относится к нормам, касающимся прав и свобод человека. Так, согласно статье 2 Конституции человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. В ряде уже процитированных положений Конституции прямо зафиксировано суверенное право российского народа на осуществление народовластия, в том числе посредством свободных выборов и референдума, право граждан избирать и быть избранными, признание в России политического многообразия и многопартийности, принципа разделения власти, самостоятельности местного самоуправления, универсальные принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и периодически проводимом голосовании. Вместе с тем наряду с конституционно закрепленными принципами, признаваемыми в качестве международных стандартов, имеются нормы и положения международных договоров, которые не нашли своей конкретизации в Конституции. Однако они также являются составной частью национальной правовой системы в силу уже приведенного выше положения российской Конституции (часть 4 статьи 15). Таким образом, международно-правовые нормы – стандарты, которые нашли непосредственное отражение в Конституции, занимают в системе российского права главенствующую роль, являются нормами, имеющими высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Следовательно, в случае коллизии содержащихся в них норм с правилами, установленными законами России, нормы этих договоров имеют приоритет над нормами российских законов. Как видно из вышеизложенного, конституционное законодательство и избирательное законодательство Российской Федерации неразрывно связаны с современными международными избирательными стандартами и интенсивно развиваются на основе взаимообогащения и гармонизации. Анализ конституционных и других законодательных основ избирательных прав и свобод российских граждан показывает, что Россия системно имплементировала международные стандарты в свою правовую систему, признав, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, развитие и совершенствование демократических институтов народного волеизъявления, процедур их реализации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права на основе национальной конституции и правовых актов является целью и обязанностью российского правового государства, одним из неотъемлемых условий общественной стабильности и дальнейшего укрепления сотрудничества между государствами во имя осуществления и защиты идеалов и принципов, являющихся их общим демократическим достоянием. Таким образом, подводя итог краткому анализу российского избирательного законодательства на предмет его соответствия международным избирательным стандартам, следует еще раз подчеркнуть, что избирательное законодательство Российской Федерации, в отличие от многих государств, причисляющих себя к «столпам» демократии, содержит не только универсальные международные принципы организации и проведения демократических выборов, но и региональные избирательные стандарты, вытекающие из обязательств в рамках членства России в тех или иных международных организациях. Поэтому предложения некоторых политиков и международных функционеров поменять Конституцию России или обратиться к Венецианской комиссии Совета Европы написать для нас «правильные» избирательные законы являются абсолютно неприемлемыми и должны получать самый жесткий отпор. Теперь о подходах к наблюдению за выборами России, Европейского Союза и ОБСЕ. В рамках данного вопроса следует, прежде всего, отметить тот факт, что Европейский Союз, в отличие от ОБСЕ и СНГ, не имеет собственной методологии наблюдения, а использует методики БДИПЧ ОБСЕ. Поэтому мы будем говорить о двух методиках – СНГ (то есть России) и ОБСЕ (то есть БДИПЧ). Итак, что нам не нравится в методологии БДИПЧ ОБСЕ, которая, как известно, изложена в Руководстве по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ (здесь я буду ссылаться на последнее, пятое издание от 2005 года). Начну с того, что юридическая техника подготовки данного документа свидетельствует о стремлении его разработчиков, используя расплывчатые формулировки, свести дело: к своеобразному трактованию существующих обязательств; к выходу за рамки мандата наблюдения, предусмотренного имеющимися договоренностями; к обоснованию необходимости наблюдения только в отдельных странах, что противоречит принципу суверенного равенства всех государств – участников ОБСЕ; к направлению активности наблюдателей на выявление и выискивание всевозможных нарушений в ходе выборов; и, главное, к недопущению участников международного наблюдения к процессу формирования выводов и оценок по результатам наблюдения. В частности, в Руководстве декларируется, что «мнение БДИПЧ о данных выборах, согласно методике БДИПЧ, будет основано именно на заключениях наблюдателей о процессе». Однако в дальнейшем Руководство не содержит механизмов, подтверждающих это утверждение: нет порядка проверки подлинности заключений (они не подписываются), порядка контроля процесса обобщения заключений и форм (не гарантируется учет всех мнений), отсутствует механизм предварительного согласования заявлений миссии с наблюдателями (не только краткосрочными, но и долгосрочными) и одобрения выводов большинством из них, отсутствует механизм учета особых мнений отдельных наблюдателей и их групп. Кроме того, сама методика, изложенная в Руководстве, сводится к организационным аспектам деятельности миссий и не содержит критериев оценки степени соответствия выборов обязательствам. Не ставя перед собой цель провести критический анализ содержания конкретных пунктов и параграфов Руководства, отмечу наиболее принципиальные моменты. 1. БДИПЧ ОБСЕ произвольно трактует свой мандат, уделяя особое внимание наблюдению в странах «новой демократии». Ни один документ ОБСЕ не содержит положений о разделении государств на «старые» и «новые» демократии. Все государства–участники ОБСЕ обязались приглашать международных наблюдателей; разделение же государств на «старые» и «новые» демократии при решении вопроса о необходимости наблюдения за выборами нарушает принцип равенства государств. Международные документы также не содержат требования расставлять приоритеты в вопросе о том, за какими выборами БДИПЧ следует вести наблюдение. Предоставляя полномочие расставлять приоритеты БДИПЧ, Руководство не содержит конкретных критериев, позволяющих их определить. Обязательство по приглашению БДИПЧ ОБСЕ на выборы за три месяца – это также самодеятельность этого Бюро. 2. Календарь наблюдения и финансирование миссий должны утверждаться Постоянным советом ОБСЕ. Ссылка на ограниченные финансовые ресурсы служит для оправдания первоочередного наблюдения в странах «новой» демократии. 3. БДИПЧ ОБСЕ может вырабатывать оптимальные формы наблюдения. Но принимать решение о наблюдении в той или иной стране в конкретном формате миссии должен Постоянный совет ОБСЕ. 4. Решение не наблюдать за выборами должен принимать не БДИПЧ, а Постоянный совет ОБСЕ. Возможность принятия такого решения существующими документами БДИПЧ не предоставлена. Порядок принятия такого решения и критерии, по которым необходимо проводить предварительный анализ, в Руководстве не содержатся. 5. Миссии должны наблюдать за соблюдением избирательных прав, а не за свободой выражения мнений, собраний и объединений, как это записано в Руководстве. Это – пример расширительного толкования задач наблюдательской миссии. 6. Условия, определенные БДИПЧ ОБСЕ как необходимые для наблюдения, затрагивают интересы государственного суверенитета и должны быть пересмотрены. В частности, количество наблюдателей должно определять не БДИПЧ, а Постоянный совет ОБСЕ; аккредитацию должны получать не все, а только те, кто соответствует статусу международного наблюдателя; встречаться не только «с представителями гражданского общества и всеми остальными лицами по своему выбору», а в первую очередь с организаторами выборов; передвигаться по стране не свободно, а в соответствии с национальным законодательством и т.д. Возможность делать публичные заявления без ограничения по срокам и ссылок на внутреннее законодательство нередко противоречит внутреннему законодательству государств, где проводится наблюдение. 7. Миссия по оценке потребностей – это практика БДИПЧ, а не обязательство государства. Поскольку этой миссии вменяется в обязанность проведение встреч с высокопоставленными представителями власти страны, она должна формироваться и утверждаться Постоянным советом ОБСЕ. И только последний вправе принять решение о проведении или непроведении международного наблюдения. 8. Главу миссии по наблюдению за выборами должен назначать не директор БДИПЧ ОБСЕ, а Постоянный совет ОБСЕ по согласованию с принимающей стороной. Соответственно, глава миссии должен периодически информировать о деятельности миссии принимающую сторону, а также Постоянный совет ОБСЕ. Кроме того, глава миссии не должен делать каких-либо публичных заявлений перед СМИ в ходе избирательного процесса (кроме пресс-конференции при открытии миссии). Промежуточные отчеты должны носить конфиденциальный характер и не передаваться в СМИ. Проведение брифингов должно осуществляться при участии организаторов выборов и представителей власти принимающей страны. 9. Состав основной команды, а также долгосрочные наблюдатели также должны утверждаться на Постоянном совете ОБСЕ. Задача БДИПЧ ОБСЕ – подготовить список кандидатов в эти структуры, при этом согласовав все кандидатуры с принимающей стороной. 10. Краткосрочные наблюдатели должны обладать достаточными знаниями в области избирательного законодательства, общей обстановки в стране и т.д. Поэтому практикуемый в настоящее время однодневный брифинг для краткосрочных наблюдателей должен охватывать только организационно-технические вопросы их пребывания и проходить при участии представителей принимающей страны. Не секрет, что в настоящее время подобные брифинги используются для «промывания мозгов» краткосрочным наблюдателям. 11. Подготовка заявления о предварительных выводах должна осуществляться коллегиально с участием членов основной команды, долгосрочных и краткосрочных наблюдателей. 12. Местные помощники должны выполнять только вспомогательные функции (переводчики, водители и т.п.), а не являться поставщиками «очень важной информации». Среди местных помощников не должно быть лиц, которые (как зачастую говорится в публикациях БДИПЧ) «предоставляют экспертные сведения по отдельным областям, вызывающим у миссии по наблюдению за выборами особый интерес». 13. Если говорить об анализе законодательства о выборах, то надо иметь в виду ее международно-правовую экспертизу, проводимую независимыми и авторитетными организациями (например, Венецианской комиссией), а не специалистами миссии. Более того, существующая методика БДИПЧ ОБСЕ по анализу законодательства о выборах, предусматривающая, как это опять-таки сказано в документах Бюро, «не только анализ его содержания, но и как оно было разработано и принято», а также другие внутригосударственные аспекты, граничит с вмешательством во внутренние дела государства. Задача миссии – не давать оценку национальному законодательству, а следить за тем, проводятся ли выборы в соответствии с принятыми законами или нет. 14. Для подготовки объективного итогового отчета в рамках ОБСЕ должны быть разработаны четкие оценочные критерии, исключающие возможность позитивной оценки тех государств, где выборы фактически превращаются в революции, где действия и решения государственных органов, избирательных комиссий, судебной системы диктуются разгулом внутриполитических страстей, а избирательный процесс становится заложником уличной стихии. Это далеко не полный перечень проблем, по которым мы не согласны с БДИПЧ ОБСЕ. Что же предлагаем мы? Наш подход к международному наблюдению хорошо известен. На протяжении ряда лет он неоднократно озвучивался в Вене на заседаниях Постоянного совета ОБСЕ, в Варшаве в ходе ежегодных совещаний ОБСЕ по выполнению обязательств в области человеческого измерения, многочисленных встреч и переговоров с руководством Парламентской Ассамблеи ОБСЕ, БДИПЧ ОБСЕ и другими высокопоставленными чиновниками Организации. Первое. Это – подготовка документа ОБСЕ, который можно было бы назвать Сводом международных обязательств государств-членов ОБСЕ в области организации и проведения демократических выборов или, коротко, «Копенгаген-плюс». Поскольку, как известно, помимо Копенгагенского документа 1990 года, в рамках ОБСЕ нет международно-правового нормативного акта, регламентирующего, в том числе, и международное наблюдение. На сегодняшний день данная инициатива дальше осознания контрагентами по ОБСЕ необходимости принятия подобного документа не продвинулась. Второе. Это – инициатива стран ОДКБ по принятию подготовленных нашими странами «Базовых принципов организации наблюдения за общенациональными выборами по линии БДИПЧ ОБСЕ». Этот документ также был заблокирован известными государствами-членами ОБСЕ. Третье. Это – совместная инициатива МПА СНГ и ПА ОБСЕ по разработке актуализированных Рекомендаций по наблюдению за выборами в ОБСЕ. Но и здесь наши предложения не нашли понимания у парламентариев ОБСЕ. Наконец, последнее. Учитывая тот факт, что все инициативы по реформированию института международного наблюдения как России, так и ее партнеров по СНГ, неизменно натыкались на стену "западного непонимания", Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выступила с инициативой разработки Декларации Межпарламентской Ассамблеи СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств». Проект данного документа включен в повестку дня пленарного заседания МПА, намеченного на 25 ноября 2008 года. Заглядывая в будущее, можно с уверенностью сказать, что принятие Декларации позволит придать качественно новый импульс организации и проведению международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах Содружества, а также внести весомый вклад от имени самого Содружества и, соответственно, каждого государства Содружества в дело совершенствования и применения общеевропейских стандартов международного наблюдения. Теперь по сути наших подходов к международному наблюдению, которые сосредоточены в проекте Декларации. А по сути это именно то, что мы предлагаем всему сообществу и ОБСЕ, и Совета Европы, и другим международным организациям, участвующим в избирательном мониторинге. Основные концептуальные элементы здесь следующие: 1. Демократические выборы и референдумы могут проводиться в рамках различных избирательных систем и систем голосования, национальных законов при неукоснительном соблюдении принципа суверенного равенства государств – участников СНГ и их равенства по выполнению всех взятых на себя международных обязательств в рамках Содружества. 2. Международное наблюдение за выборами и референдумами должно представлять собой беспристрастный и деполитизированный процесс, предусматривающий комплексное изучение условий, связанных с реализацией права человека и гражданина избирать и быть избранным, права на участие в референдуме. Процесс должен быть направлен на оказание содействия государствам – участникам СНГ по улучшению их избирательных процессов, порядка проведения референдумов по их просьбе в рамках согласованных с ними параметров международного наблюдения. 3. Принципы организации и осуществления международного наблюдения за общенациональными выборами и выборами иного уровня, референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, которые находятся в неразрывной системной взаимосвязи, обеспечивающей эффективное международное наблюдение, и включают следующие основополагающие принципы: 1) уважение национального суверенитета; 2) открытость; 3) универсальность; 4) взаимность; 5) профессионализм; 6) беспристрастность; 7) оказание действенной помощи. 4. Основополагающие решения по организации международного наблюдения за выборами, референдумами в государстве – участнике СНГ принимает Совет глав государств Содружества Независимых Государств по представлению уставных органов Содружества – Исполнительного комитета и Межпарламентской Ассамблеи (применительно к формату ОБСЕ – это Постоянный совет ОБСЕ). 5. Положение либо иной документ, регулирующий статус миссии международного наблюдения за выборами, референдумами, а также создаваемых в рамках СНГ технических подразделений по проведению мониторинга выборов, референдума, должен утверждаться решением коллективных органов Содружества. 6. Ежегодный бюджет СНГ, подлежащий утверждению коллективными органами Содружества, должен включать в себя указание выборов, референдумов, международное наблюдение за которыми включено в подготовленную Исполнительным комитетом СНГ ежегодную программу международного наблюдения за выборами, референдумами. Финансирование миссии международного наблюдения за выборами, референдумами из иных источников не допускается. 7. Рабочим языком миссии международного наблюдения за выборами, референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств является русский язык. Рабочим языком миссии международного наблюдения, наряду с русским языком, может быть и официальный (государственный) язык (языки) государства, проводящего выборы, референдумы. В случае необходимости возможно добавление дополнительного языка в качестве рабочего при условии широкого распространения данного языка в принимающем государстве, что позволяет обеспечить более тесное взаимодействие с участниками избирательного процесса в государстве, проводящем выборы, референдумы, и сделать объективные выводы и оценки. 8. Порядок выработки, принятия и опубликования предварительных заявлений и итоговых отчетов о международном наблюдении за выборами, референдумами должен определяться отдельным решением коллективных органов Содружества Независимых Государств. Предварительное заявление и итоговый отчет миссии международного наблюдения за выборами, референдумами в государстве – участнике Содружества Независимых Государств не должны содержать политических оценок, выводов, предложений и рекомендаций. Итоговый отчет миссии международного наблюдения за выборами, референдумами в государстве – участнике СНГ должен содержать развернутую оценку выполнения государством связанных с выборами, референдумами международных обязательств в рамках Содружества. А эта оценка формируется на основе отраженных в отчете достоверных фактических сведений всех членов миссии международных наблюдателей. 9. После объявления официальных итогов голосования глава международной миссии передает предварительное заявление о наблюдении за выборами, референдумами государству, в котором проводились выборы, референдумы, а также представляет его в коллективные органы СНГ. После опубликования (обнародования) официальных итогов голосования и результатов выборов, референдума, но не позднее чем через два месяца после дня голосования руководитель миссии международного наблюдения или по его поручению заместитель руководителя миссии должен представить в коллективные органы СНГ итоговый отчет о международном наблюдении за выборами, референдумом в государстве – участнике Содружества. При рассмотрении итогового отчета государству, принимавшему миссию международного наблюдения, должна быть предоставлена возможность публичного комментирования содержания итогового отчета в том же формате, как и представление доклада об итоговом отчете. По требованию государства, проводившего выборы, референдумы, витоговомотчете должны быть учтены либо включены в него в качестве приложений пояснения (разъяснения, комментарии и др.) официальных представителей государства, проводившего выборы, референдумы. В проекте Декларации имеются и иные положения, обеспечивающие организацию эффективного и объективного международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках СНГ на основе универсальных и единых международных стандартов мониторинга выборов, референдумов, обеспечения избирательных прав и свобод человека и гражданина. Повторим, такое подробное перечисление содержащихся в проекте Декларации концептуальных элементов международного наблюдения сделано не случайно – все принципиальные подходы легко экстраполируются на формат ОБСЕ. И в заключение. После того как эти принципы начнут работать в регионе СНГ, у нас появится дополнительный и весьма весомый аргумент в пользу отстаивания наших интересов в электоральной сфере и в ОБСЕ, и в Совете Европы. |
