I. Избирательный цикл 2007-2008 гг. стал пятым по счету в истории постсоветской России. Его особенностью стало последовательное проведение сначала парламентской, а затем и президентской избирательных кампаний, а также то, что выборы депутатов Государственной Думы впервые проводились по пропорциональной системе.
Подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва осуществляли:
– 86 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации;
– 2750 территориальных избирательных комиссий,
– 96193 участковых избирательных комиссий, из них 358 – за пределами территории Российской Федерации в 141 стране мира.
В общей сложности на выборах работало около миллиона организаторов выборов. Парламентская и президентская избирательные кампании были в полном объеме обеспечены профессиональным корпусом организаторов выборов.
Каждая из 11 политических партий, участвующих в выборах в Государственную Думу, была вправе назначать в каждую комиссию члена комиссии с правом совещательного голоса, а также направить на каждый участок наблюдателей. В общей сложности от партий участвовало в наблюдении за выборами свыше 2 миллионов человек. Также в наблюдении приняло участие 299 иностранных (международных) наблюдателей.
Из 109 миллионов избирателей в выборах участвовали около 70 миллионов. Явка на парламентских выборах составила 63,78%, что по сравнению с 2003 годом (55,75%), выше на 8,03%. Это говорит о преодолении определенного спада интереса российских граждан к участию в избирательных кампаниях, который пришелся на 2003 год.
Из принявших участие в выборах 11 политических партий семипроцентный барьер преодолели четыре, это:
Всероссийская политическая партия «ЕДИНАЯ РОССИЯ», которая набрала 64,30% голосов избирателей,
За Коммунистическую партию Российской Федерации свои голоса отдали 11,57% граждан России,
Либерально-демократическая партия Российской Федерации завоевала симпатии 8,14% граждан России,
Политическая партия «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: РОДИНА/ПЕНСИОНЕРЫ/ЖИЗНЬ» смогла набрать 7,74% голосов избирателей.
Остальные партии не преодолели планку в 3%. По сравнению с составом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва представительный состав Государственной Думы пятого созыва повысился с 70,65% до 91,75%. Тем самым 7%-процентный барьер не оказался препятствием для прохождения в парламент не только старых парламентских партий, но и новых партийных образований, которым является политическая партия «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ».
Таким образом, с точки зрения таких главных критериев, как активность избирателей или доля голосов, полученных партиями, которые были допущены к распределению депутатских мандатов, выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва были самыми успешными из всех пяти кампаний по выборам российского парламента.
Конечно, избирательная кампания не обошлась без жалоб и судебных споров. Всего к протоколам, поступившим в ЦИК России из региональных избирательных комиссий, было приложено 150 жалоб. Это в два с лишним раза меньше, чем на выборах в Государственную Думу в 2003 году. Из них 24 обращения касались включения граждан в списки избирателей, 44 – несоблюдения порядка голосования, 16 – подсчета голосов, 5 – обеспечения наблюдения за выборами, 11 – информирования избирателей, 38 – проведения агитации. Всего подтвердилось 17 нарушений.
По итогам выборов парламента в Верховный Суд Российской Федерации поступили жалобы от политических партий «Союз Правых Сил» и Коммунистической партии Российской Федерации. СПС обжаловала порядок проведения партией предвыборной агитации, который, по словам ее представителей, сопровождался многочисленными фактами изъятия агитационной продукции партии во время выборов. КПРФ же в своей жалобе основной упор сделала на предполагаемых нарушениях информационного обеспечения выборов со стороны телевизионных каналов. В удовлетворении жалобы СПС судом было отказано. Жалоба коммунистов также была рассмотрена Верховным Судом и оставлена без удовлетворения.
II. Все избирательные процедуры в России в ходе прошедших выборов базировались на основе демократических принципов, закрепленных в действующей Конституции Российской Федерации. Весь массив российского законодательства, регулирующего демократические институты народовластия, соответствует не только конституционным принципам демократического республиканского устройства, но и общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам, ратифицированным Российской Федерацией.
Однако при работе с международными стандартами мы постоянно наталкиваемся на ряд трудностей. Дело в том, что международные стандарты разбросаны по большому числу документов, имеющих разную степень охвата и разную степень юридической силы. Сложность представляет также то, что в этих документах используются разные формулировки, которые к тому же часто имеют декларативный характер. Поэтому одной из главных и актуальных задач, на наш взгляд, сегодня является систематизация данных стандартов на европейском уровне.
Нам известны четыре попытки такой систематизации. Первая – Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, принятый в октябре 2002 года Европейской комиссией «За демократию через право» (Венецианской комиссией). Вторая – опубликованный в октябре 2003 года отчет группы экспертов БДИПЧ ОБСЕ «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах – участниках ОБСЕ». Третья – работа экспертов СНГ, которые создали Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (подписана в октябре 2002 г.). Наконец, проект Европейской конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод (последняя редакция одобрена в марте 2004 г. Венецианской комиссией).
Эти вышеперечисленные работы существенно отличаются друг от друга – как по количеству принципов, которые взяты на вооружение, так и по содержанию, которое в эти принципы вкладывается. Особо следует сказать об отчете экспертов БДИПЧ, в котором, к сожалению, сами стандарты оформлены крайне архаично и противоречиво и вместе с тем содержатся подробные процедуры и рекомендации, которые прямо не вытекают из принятых международных документов и правомерность которых вызывает большие сомнения.
Между тем только четкая классификация избирательных стандартов открывает возможности для выработки конкретных методик оценки степени демократичности выборов, позволяет избежать политизированности таких оценок, наконец, уйти от упрощенных оценок типа «демократичные - недемократичные», «легитимные - нелегитимные» и т.п.
Практика таких неаргументированных оценок проистекает именно из-за отсутствия правовых основ. Например, в отношении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва (2003 г.) некоторыми международными наблюдателями высказывалась точка зрения, что выборы были «свободными, но несправедливыми». Однако, с нашей точки зрения, во-первых, оценивать выборы лишь по двум номинациям (свободные, справедливые) явно недостаточно, а во-вторых, оба этих интегральных понятия требуют более детальной расшифровки и международного признания и закрепления. Пока что эти дефиниции есть только в проекте авторов Европейской конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод. Поэтому по меньшей мере некорректно их применение на практике до официального утверждения их статуса.
В связи с этим полагаем необходимым отделить четкие правовые принципы организации и проведения демократических выборов от таких политических оценочных категорий, как «справедливые выборы», «подлинные выборы». По нашей правовой классификации таких правовых базовых принципов – 13, это:
1) всеобщее избирательное право;
2) равное избирательное право;
3) прямые выборы;
4) обязательность и периодичность проведения выборов;
5) свобода волеизъявления;
6) соответствие результатов выборов воле народа;
7) политическая беспристрастность государственных органов;
8) свободная конкуренция;
9) право граждан добиваться государственных постов в личном качестве;
10) честный и точный подсчет голосов;
11) открытость и гласность избирательных процедур, участие национальных и международных наблюдателей;
12) гарантии вступления в должность и сохранения полномочий избранных кандидатов;
13) возможность обжалования нарушений и ответственность за нарушения избирательных прав граждан.
Именно соблюдение этих принципов странами - участниками ОБСЕ и должно составлять предмет мониторинга. Используемые БДИПЧ ОБСЕ методики оценки стадий-этапов избирательного процесса всего лишь облегчают работу с бюрократической точки зрения – так легче готовить итоговый отчет о наблюдении за избирательной кампанией. Однако при этом теряется содержательная сторона мониторинга, который проводится для фиксации соблюдения странами своих обязательств в области избирательных прав и свобод человека. Поэтому только четкая правовая фиксация избирательных стандартов откроет реальные перспективы для проведение мониторинговых миссий.
Международное сообщество уже проделало большую работу по созданию и совершенствованию международных избирательных стандартов. Однако эта работа еще далека от завершения. По прежнему значительная часть международных документов, содержащих стандарты демократических выборов, имеет характер рекомендаций, деклараций и т.п. Признавая определенный политический вес таких документов, мы тем не менее полагаем, что такой формат документа, как специальная конвенция, к тому же носящая обязательный характер, является одной из наиболее адекватных правовых форм международных избирательных стандартов.
Нынешняя ситуация, когда закрепленные в международных документах стандарты имеют в основном декларативный характер и расшифровываются в решениях судебных органов (в частности, Европейского Суда по правам человека), является в значительной степени данью англосаксонской правовой системе. Разработка конвенции, т.е. по сути кодификация избирательных стандартов, в большей степени отвечает принципам континентальной правовой системы, которая принята в большинстве европейских стран, в том числе в России.
Можно лишь сожалеть, что Рекомендации 1595 (2003) Парламентской ассамблеи Совета Европы от 30 января 2003 года, содержащие положение о том, чтобы Комитет министров преобразовал Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, подготовленный Венецианской комиссией, в европейскую конвенцию, так и остались неисполненными.
В создавшейся ситуации полагаем, что выход из кризиса «стандартов» состоит в создании после предварительной работы по систематизации стандартов нового документа, который вобрал бы в себя весь положительный опыт документов-предшественников и в то же время был свободен от их недостатков. Принятие такого документа позволит сделать важный, реальный и необходимый шаг на пути обеспечения и защиты избирательных прав и свобод человека, обеспечения свободного и демократического характера выборов на европейском континенте.
III. Обязательства по линии ОБСЕ по проведению международного наблюдения за выборами могли бы включать в себя следующие базовые требования:
Универсальность. Все государства - участники Копенгагенского документа и Парижской хартии для новой Европы (1990 г.) обязаны приглашать международных наблюдателей на свои национальные выборы, обеспечивать, чтобы национальное законодательство и практика его применения предусматривали единый правовой статус для международных наблюдателей.
Взаимность. Участвовать в международном наблюдении за выборами могут представители только тех государств, в законодательстве которых закреплен институт международного наблюдения и в которых сложилась практика приглашения международных наблюдателей на собственные выборы.
Прозрачность. Решения о направлении международных мониторинговых миссий на выборы, включая организационно-структурные критерии их деятельности, должны приниматься прозрачно и утверждаться Постоянным Советом ОБСЕ как коллегиальным органом ОБСЕ.
Авторитетность. Руководители миссий наблюдателей должны быть авторитетными политическими деятелями, обладающими профессиональным знанием избирательных процессов и уполномоченные решениями коллегиальных органов соответствующих международных организаций.
Профессионализм. Международным наблюдателем может быть только лицо, обладающее достаточными знаниями избирательного права и избирательного процесса, необходимым опытом международного наблюдения, прошедшее специальную подготовку. Миссия не должна формироваться из неподготовленных и не прошедших соответствующее обучение лиц (студентов и "политических туристов"). Международный наблюдатель не может быть гражданином государства, проводящего выборы.
Суверенитет. Международное наблюдение за выборами должно проводиться при уважении суверенитета государства, проводящего выборы, при абсолютном соблюдении прав избирателей. Международные наблюдатели должны уважать законы государства, проводящего выборы, а также проявлять уважение к национальным органам власти, включая избирательные органы, и осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы она была совместима с уважением и поощрением прав человека и основных свобод. Поэтому ОБСЕ согласовывает с государством, проводящим выборы, формат своих миссий, кандидатуру руководителя миссии, количество участвующих в них международных наблюдателей, сроки наблюдения, другие вопросы, связанные с суверенитетом государства.
Беспристрастность. Международное наблюдение за выборами должно быть беспристрастным по отношению к национальным участникам политической борьбы. В ходе своей работы миссии наблюдателей за выборами не будут вмешиваться в политические и избирательные процессы государства, проводящего выборы. Публичные выступления в СМИ о результатах наблюдения допускаются только после опубликования (обнародования) окончательных результатов голосования и представления доклада Постоянному Совету ОБСЕ.
Политическая неангажированность. В ходе своей работы наблюдатели не должны выражать какие бы то ни было предпочтения или оценки по отношению к избирательным органам, органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, участникам избирательного процесса. Они должны воздерживаться от любой деятельности, которая может быть воспринята как оказание предпочтения одному из участников избирательного процесса, воздерживаться от ношения или выставления любой агитационной атрибутики, свидетельствующей о приверженности каким-либо участникам избирательного процесса.
Нацеленность на действенную помощь. Наблюдение за выборами ориентировано на сам процесс и не касается каких-то конкретных результатов голосования. Оно касается результатов выборов лишь в той мере, в какой это связано с их честным и точным объявлением в условиях транспарентности и в установленные сроки. Международные наблюдатели должны немедленно информировать организаторов выборов о всех выявленных ими нарушениях избирательного законодательства как до, так и в день голосования и при подведении итогов.
Для реализации этих требований ключевые решения по организации наблюдения за выборами должен принимать Постоянный Совет либо другой коллегиальный орган ОБСЕ, но никак не директор БДИПЧ - "руководитель отдела" организации. Постоянный Совет должен утверждать документ, определяющий статус миссии наблюдателей, а также создаваемых в рамках ОБСЕ технических подразделений обеспечивающих мониторинг выборов.
Ежегодный бюджет на наблюдение, утверждаемый Постоянным Советом ОБСЕ, должен обязательно включать в себя перечень выборов в государствах-участниках, наблюдение за которыми включено в согласованную с Постоянным Советом ОБСЕ годовую программу деятельности БДИПЧ ОБСЕ. В случае принятия Постоянным Советом решения о проведении незапланированного наблюдения за выборами возможно выделение дополнительных финансовых средств из бюджета ОБСЕ. Финансирование миссии наблюдения за выборами, а также содействия выборам не может производиться из иных внебюджетных источников и должно быть подотчетно государствам-участникам.
Миссии наблюдения за выборами должны формироваться на основе широкого представительства всех государств-участников. Количество граждан от одного государства-участника не должно превышать 10 процентов от общего числа членов миссии. И это правило (соразмерности) должно распространяться на все компоненты миссии.
Рабочими языками миссии должны стать английский язык и официальный язык (языки) государства, проводящего выборы. Возможно также добавление какого-либо языка в качестве рабочего, при условии его широкого распространения в принимающем государстве. Это позволит обеспечить более тесное взаимодействие с участниками избирательного процесса и, соответственно, сделать более объективными и транспарентными сами процедуры наблюдения.
Кандидатуры руководителя миссии наблюдения и его заместителя должны назначаться Постоянным Советом ОБСЕ с возможным участием Парламентской ассамблеи ОБСЕ на основе консультаций с государством, проводящим выборы. При этом ни у одного из членов Постоянного Совета ОБСЕ не должно быть возражений против предложенных кандидатур (принцип консенсуса). "Команда" наблюдателей должна формироваться непосредственно после согласования избранного формата международного наблюдения с государством, проводящим выборы.
После прибытия в государство, проводящее выборы, руководитель миссии должен сделать официальное заявление о начале работы с указанием согласованных с принимающим государством мест и территорий (округов), состава миссии и сроков проведения наблюдения.
Руководитель миссии обязан своевременно известить принимающее государство и организаторов выборов о выводах наблюдения за выборами, а также о любых выявленных нарушениях избирательных прав граждан, избирательного законодательства и международных обязательств государства, проводящего выборы.
Для объективной оценки выборов руководитель миссии наблюдения обязан проводить регулярные консультации с официальными представителями принимающего государства с тем, чтобы учесть их мнение по всем фактам, которые будут отражены в предварительном заявлении ещё до его опубликования (обнародования). Руководитель миссии должен регулярно информировать избирательные органы государства, проводящего выборы, о своих замечаниях, выводах, рекомендациях, полезных для совершенствования избирательного законодательства и избирательного процесса.
После объявления официальных итогов выборов глава международной мониторинговой миссии должен передать отчет о наблюдении в первую очередь государству, в котором проводилось наблюдение (цель международного наблюдения - информирование и предупреждение конфликтных ситуаций), а также предоставить его коллективным руководящим органам ОБСЕ. Отчеты должны содержать фактические сведения по выполнению государством связанных с выборами обязательств в рамках ОБСЕ на основе данных всех наблюдателей, включенных в состав миссии. Оценки отдельных членов или группы членов миссий, высказываемые после наблюдения за выборами, могут рассматриваться только как их частное мнение, не носящее официального характера. Предварительное заключение по итогам наблюдения не должно содержать политических оценок. По сути, это - статистический отчет о проделанной миссией работе и собранном материале.
Следовало бы также предусмотреть, чтобы по требованию государства, проводящего выборы, после опубликования предварительного заключения руководитель миссии имел право предоставить возможность представителям принимающего государства изучить материалы наблюдения, на основе которых были сделаны выводы.
Государству, проводившему выборы, должна быть предоставлена возможность «ответного слова». Как вариант - включение в качестве приложения к окончательному отчету замечаний и комментариев государства, проводившего выборы.
Нам очень хотелось бы, чтобы наш разговор касался конкретных проблем и не ограничивался абстрактными политико-оценочными категориями. Разговор должен идти среди специалистов в области организации электоральных процедур, среди тех, кто знает все нюансы, "сильные" и "слабые" места избирательного процесса.