9 июня 2010 года парламентская Комиссия по подведению итогов голосования по выборам Президента и Вице-президента в Республике Филиппины провозгласила официальные результаты первых всеобщих автоматизированных выборов, состоявшихся 10 мая 2010 года. Филиппинская Конституция предоставляет парламенту тридцатидневный срок со дня голосования для проведения собственных проверок данных о подлинности итогов, подготовленных Избирательной комиссией Филиппин (Comelec), прежде чем вынести окончательный вердикт по результатам голосования на главные посты в государстве на рассмотрение парламента.
Утвердив окончательные результаты выборов, состоявшихся 10 мая, Конгресс Филиппин своим специальным определением вынес вердикт в пользу продолжения проведения автоматизированных выборов, впрочем, оговорив требование об усовершенствовании имеющейся системы в части повышения уровня достоверности получаемых результатов и надежности в передаче данных.
Таким образом, 9 июня 2010 года был подведен окончательный итог, подтверждающий завершение всего избирательного цикла, связанного с проведением первого в истории Юго-Восточной Азии полностью автоматизированного голосования на всеобщих выборах на Филиппинах.
В результате проведения национального тендера наиболее приемлемое решение было предложено транснациональной группой компаний «Смартматик» (Барбадос) - «TИМ» (Филиппины) 1, которые после принятия летом 2009 года последних поправок к национальному законодательству о выборах, позволяющих осуществить автоматизацию процедур и выделения на эти нужды Конгрессом Филиппин для Comelec 11,2 млрд. песо (около 249 млн. долларов США), предложили в рамках выделенных средств осуществить поставку следующего оборудования, материалов и услуг:
82,200 сканирующих устройств (модель – SAES-1800) для автоматизации проведения голосования и электронного подведения его итогов на избирательных участках. Каждое из подобных устройств обеспечивалось автономным зарядным модулем (аккумуляторной батареей), гарантирующим работоспособность сканирующего устройства в течение 16 часов при отключении сетевых источников питания (5853 сканирующих устройств были переданы Comelec для производства замены оборудования в случае технических сбоев). Также было доставлено в Comelec 9380 литров чернил, которые были использованы в при распечатке итогов голосования на избирательных участках;
1722 серверов для суммирования и обобщения итогов голосования на избирательных участках (на сканерах), укомплектованных принтерами и автономными силовыми агрегатами;
338 750 рулонов бумаги для распечатки итогов голосования на избирательных участках, позволяющих распечатать по 30 копий итоговых протоколов на каждом участке;
180 640 компактных карт памяти, предназначенных для обеспечения безопасного хранения информации о голосовании;
5 500 переносных антенн мобильной спутниковой связи и 680 антенн прямой спутниковой связи (VSAT). По данным поставщиков, 65% избирательных участков были обеспечены надежным покрытием сигналами мобильной телефонной связи, находящейся в общественном пользовании;
48 000 модемов и 46 000 сим-карт, обеспечивающих защищенную и прямую передачу итогов голосования и результатов выборов;
По информации «Смартматик» в Национальный офис по печати, (гостипографию, на которую было возложено изготовление полного тиража бюллетеней для голосования) было доставлено 4 высокоскоростных электронных промышленных принтера для обеспечения скоростной печати бюллетеней, а также 1500 метрических тонн специальной 152-х граммовой бумаги для печати бюллетеней, которая для этих целей была произведена в Канаде.
Компанией-поставщиком также сообщается о наличии в распоряжении Comelec централизованных складских помещений для хранения оборудования общей площадью 23 000 кв. м., а также площадей, расположенных непосредственно на территориях, обеспеченных охраной и доступных для использования, кроме помещений в 36 тыс. школ, которые «Смартматик» обеспечил услугами по установке технологического оборудования, по проверке электрических сетей, наличию сигналов связи, а также по иным вопросам, которые могли бы вызывать озабоченности производителя в связи с использованием оборудования.
В дополнение к вышеперечисленному компания-изготовитель наняла и обучила для Comelec 48 тыс. экспертов, которые должны были оказывать техническое содействие инспекторам по контролю за выборами (УИК) в день голосования, разместила в специально организованном Национальном центре поддержки 690 специалистов по обслуживанию телефонных звонков «горячей линии», наняло 904 служащих, отвечающих за тестирование и установку оборудования, 28 международных экспертов, которые руководили работой 327 сотрудников филиппинского офиса проекта автоматизации.
Также в целях обеспечения надежного подведения итогов голосования было образовано два центра документации, в которых дуплицировались передаваемые в Comelec электронные данные о результатах.
Консорциум во главе со «Смартматиком» предложил интересное решение по обеспечению поставки оборудования, которое подразумевало лизинг оборудования, а также оказание разного рода услуг на общую сумму 7,2 млрд. песо (около 160 млн. долларов США). Договор предполагал разработку, изготовление и поставку полного комплекта необходимого оборудования, 2 однако права собственности на него, а также программное обеспечение и отображенные по результатам голосования данные сохранялись за поставщиком оборудования. Контракт также, по нашим сведениям, включал обеспечение техобслуживания, ремонт, замену, хранение оборудования и консультирование «покупателей» в ходе эксплуатации оборудования на выборах 10 мая. Просчет общей суммы контракта, по итогам исполнения которого права собственности на оборудование, данные и программное обеспечение перейдут к Comelec не представляется возможным.
В рамках имеющегося поручения по изучению филиппинского опыта организации и проведения первых в Юго-Восточной Азии полностью автоматизированных выборов делегация ЦИК России в составе секретаря ЦИК России Н.Е. Конкина, главного советника Управления внешних связей Аппарата В.Н. Перевозчикова, руководителя Федерального центра информатизации при ЦИК России М.А. Попова, начальника отдела развития ГАС «Выборы» ФЦИ М.Б. Пономаренко с 7 по 12 мая с.г. осуществляла наблюдение в Республике Филиппины.
В ходе поездки накануне голосования наблюдатели ЦИК России провели обстоятельную встречу в манильском офисе компании «Смартматик», где подробно ознакомилась с конфигурацией, оборудованием и функционированием системы автоматизации выборов на Филиппинах. Состоялись встречи с руководством Избирательной комиссии (Comelec) Филиппин, в Информационном центре Comelec, в муниципальной (территориальной) избирательной комиссии г. Субик-Бэй, непосредственно в день голосования наблюдение проводилось на тринадцати избирательных участках, в том числе при их открытии, в ходе голосования, при подведении итогов, а также при передаче итоговых данных в вышестоящие комиссии.
В статистическом плане избирательная территория Республики Филиппины - это архипелаг, расположенный на 7 107 островах с населением более 92 млн. человек, из которых почти 60 миллионов являются зарегистрированными избирателями (до трех миллионов избирателей на выборах 10 мая голосовали впервые, а 40 процентов электората составляют люди в возрасте от 18 до 30 лет). В условиях подготовки к проведению первых автоматизированных выборов они были приписаны к 76 340 избирательным участкам, расположенным в помещениях 36 тыс. общеобразовательных школ.
Начиная с 1992 года, проведение всех общенациональных и местных выборов в обязательном порядке совмещается, а голосование по ним проводится в единый день.
Процедуры регистрации кандидатов накануне проведения очередных всеобщих выборов на Филиппинах регулировались Постановлением № 8678 филиппинской Comelec от 6 октября 2009 года, а местное законодательство не требует от выдвигающихся кандидатов ни сбора подписей в свою поддержку, ни требований о внесении какого-либо избирательного залога для регистрации с целью участия в избирательных кампаниях. В 2010 году всего зарегистрировалось 50 262 кандидата.
На выборах 10 мая с.г. на основе собственных кадров и привлеченных специалистов Comelec сформировала избирательную инфраструктуру на уровне провинций, муниципалитетов и территорий. На них возлагалась ответственность за сверку и распечатывание списков избирателей, ими же во взаимодействии с техэкспертами «Смартматик» устанавливалось и тестировалось оборудование для голосования.
Для утверждения окончательных результатов выборов также на уровне провинций и муниципальных образованиях по аналогии с центром местными легислатурами были сформированы Комиссии по подведению итогов голосования, а также информационные центры, где доверенные лица и юристы кандидатов могли ознакомиться с результатами подсчета голосов в режиме реального времени.
Автоматизация и изменение структуры низовых избирательных органов
Автоматизация голосования в период, предшествовавший выборам 10 мая, потребовала от Comelec поиска путей наиболее экономичного использования оборудования, что привело к объединению «традиционных» небольших филиппинских избирательных участков с численностью по 250-300 человек в более крупные центры для голосования. В результате усредненного расчета получилось по 700-800 избирателей на каждый центр (УИК), который обслуживался одним сканером избирательных бюллетеней.
Обеспечение обслуживания каждой точки для голосования подобного рода (одного набора оборудования) услугой автоматизированной передачи данных по итогам голосования потребовало компактного объединения на единой территории или поблизости в среднем от 10 до 15 УИК. Для передачи данных из УИК со всей территории страны было поставлено 7 тыс. наборов оборудования связи. Для оплаты каналов связи и передачи данных Comelec дополнительно понес расходы в сумме около 4 млн. долл. США.
Таким образом, в каждом из центров голосования, образованных на Филиппинах в условиях автоматизации, в единый список оказались объединены по три-четыре традиционные списка избирателей стандартных УИК, которые в свою очередь скомпоновались поблизости друг от друга. Подобное технологическое решение, в особенности в сельских районах, определенно затруднило участие избирателей в голосовании из-за больших расстояний от мест их традиционного проживания к новым местам голосования.
Всего для решения задачи обслуживания оборудования Comelec было развернуто 76 340 мест для голосования. Также Comelec пришлось задействовать из числа госслужащих национального Департамента по образованию 229 020 учителей средних школ, обучить и оплатить услуги трёх штатных учителей на каждый избирательный участок, нанять вспомогательный технический персонал (по два сотрудника) из школьного персонала. Расходы Comelec на выплаты по данным расходам составили более 6 млн. долл. США.
Примечательно, что пойдя на автоматизацию голосования, Comelec наняла для обслуживания оборудования госслужащих. Подобное сочетание работников по найму и оборудования по автоматизации можно было бы обоснованно квалифицировать признак концентрации административного ресурса.
Дополнительные затраты, вызванные автоматизацией
Помимо единого требования общего формата бюллетеня для выборов всех типов и по каждой территории автоматизация также потребовала специальных характеристик качества бумаги и самой печати. Comelec израсходовал 6 млн. долл. США на изготовление бюллетеней. Однако внедрение нового оборудования потребовало дополнительных затрат не только на высококачественную печать и сырье, но и на развозку бюллетеней на избирательные участки по всей стране из единого центра (статданных по расходам не имеется).
В типографском центре на оборудовании, поставленном «Смартматик», бюллетени были напечатаны в 1631 варианте по различному числу участников местных выборов и в двух форматах 3. (При подобном совмещении выборов различного уровня в Российской Федерации количество избирательных бюллетеней на каждом избирательном участке достигло бы 11).
Автоматизация также потребовала установления единообразия по количеству бюллетеней, направляемых на каждый участок. Изначально расчет необходимого общего тиража избирательных бюллетеней для голосования производился Comelec по новой формуле «один бюллетень на одного зарегистрированного избирателя с учётом одной попытки проголосовать» (т.е. вследствие автоматизации избиратель лишался права на ошибку при оформлении волеизъявления). Техзадание по оборудованию также содержало требование об обязательной штрих-кодовой защите бюллетеней с обязательной его припиской к номеру конкретного избирательного участка.
Вместе с тем, даже после «укрупнения» прежних участков число избирателей на них отличалось в среднем на 100-150 человек. Таким образом, в целях унификации условий проведения автоматизированного голосования было решено для каждого избирательного участка отпечатать ровно по одной тысяче бюллетеней. Таким образом Комиссия была вынуждена завысить общий тираж заказанных бюллетеней. С учетом фактической явки в день голосования до 75 проц. более половины бюллетеней, развезенных по участкам, оказались там неиспользованными (официальной статистики в протоколах о результатах не отражено).
В общем контексте повышения затрат на выборы, вызванных с автоматизацией процедур в УИК, у наблюдателей возникли вопросы по части оправданности предложенных форматов автоматизированных протоколов. Несмотря на возможность считать весьма сложный бюллетень и учесть голосование «за» каждую из позиций, форматы автоматизированных протоколов оказались неспособны в автоматизированном режиме воспроизвести такие важные показатели итогов голосования как явка избирателей, число полученных, выданных недействительных бюллетеней (последние могли бы в том числе вводиться членами УИК).
Также осталось невыясненным, каким образом сканирующее устройство квалифицировало вовсе «незаполненные» овалы, в частности, по некоторым выборам, а также иные знаки в овалах, отличающиеся от сплошной заштриховки. В инструкциях Comelec отмечается только требование о заполнении поля не менее, чем на 50 процентов, а также говорится, что избиратель может «дозаполнить» бюллетень до нужного требования, если сканер его отвергает. А что, если избиратель изначально непреднамеренно вышел за поля кружочка (?!)
Для обеспечения единообразия техтребований по оборудованию Comelec произвел закупку специальных маркеров для заполнения бюллетеней, понеся соответствующие дополнительные расходы, за которые Комиссия, кстати, была подвергнута критике. В инструкции Comelec говорится, что голосование производится данными маркерами. Однако по отчетам СМИ можно судить, что далеко не все избирательные участки получили упомянутые маркеры. Можно также предположить, что оборудование в разных местах могло прореагировать на пометки, сделанные разными пишущими средствами также по-разному.
Организаторы голосования не смогли объяснить наблюдателям, как оборудованием оценивался процент заштриховки, в особенности, когда бюллетени заполнялись разными средствами. Непонятно, в частности, какое решение предлагало оборудование, если подслеповатый избиратель заполнил 100 проц. площади кружка, но со смещением поля в сторону, скажем на 3/4 площади овала.
Вероятно, с учетом небольшого числа фактически отбракованных бюллетеней, которое наблюдалось в день голосования данные моменты не стали предметом общественного внимания по итогам выборов. Вместе с тем наблюдателям остался непонятен уровень требований по реальной «отбраковке» бюллетеней оборудованием «Смартматик». Официальных статистических данных по общему числу «отбраковки» бюллетеней сканерами в УИК (эти данные содержатся в рукописных протоколах УИК) Comelec не обнародовала, а в формате автоматизированного протокола УИК, который является официальным «продуктом» для оценки итогов голосования для всех организаторов и участников выборов, подобной строки не предусмотрено.
Поскольку факты отбраковки, в том числе и копии «отбракованных» в УИК бюллетеней у наблюдателей имеются, возникает вопрос, по каким критериям сканер идентифицирует бюллетени как «недействительные». В соответствующей публичной инструкции Comelec для УИК приводятся три основные причины автоматического «непринятия» бюллетеней, а также даются разъяснения как с этим бороться. Однако других объяснений нигде не дается, а установленных кем-либо критериев для автоматизированной оценки качества бюллетеня нигде не публикуется. В образцах «отбракованных» бюллетеней, полученных наблюдателями в УИК в день выборов, имеются пометки вне овала для голосования. 4
В данном контексте в связи с автоматизацией процедуры голосования заслуживает внимания, что инструкцией Comelec также не предусматривается возможность решением УИК «поправить» сканер и признать автоматически «непринятый» бюллетень действительным. Конечным оценщиком на Филиппинах выступает сканирующее устройство. Не учитывается тот момент, что устройство может быть «не вполне в порядке», хоть и работать, а также случаи, когда кто-нибудь в помещении УИК может нанести невидимые повреждения ещё неиспользованным бюллетеням.
Перечисленные выше моменты вызывают обеспокоенность в связи с повышенными рисками автоматического лишения избирателя права голоса, в частности, с учетом жёстких требований по заполнению овала «за» кандидата по разным типам выборов, совмещенных в одном бюллетене. Ошибившись в одном голосовании, избиратель может быть лишен права голоса и по другим выборам. Данный фактор повышенного риска не может быть отнесен к исключительной ответственности разработчиков оборудования. Как нам представляется, его причины носят комплексный характер.
Также наблюдатели обратили внимание, что инструкция Comelec Филиппин требует от УИК отчетности по существенно более широкому кругу данных, чем те, что автоматически отображаются на бумажных носителях и предаются в электронном виде с помощью автоматизированного устройства голосования. Многие из требуемых данных, впрочем, и нельзя ожидать получить от автоматизированного устройства для голосования.
Как показалось наблюдателям, найденные на Филиппинах решения по автоматизации голосования, не снимают ответственности за его ход, однако существенно сужают возможности членов избирательных инспекций (филиппинских УИК) по обеспечению текущих корректив. То же относится и к сужению роли или значения сообщества наблюдателей и доверенных лиц кандидатов в помещениях для голосования и при суммировании результатов в вышестоящих комиссиях.
В отношении отчетности, в частности, автоматизация не исключила требования к филиппинским инспекторам (УИК) о пересчете неиспользованных бюллетеней (их погашение производится путем продольного разрезания в присутствии наблюдателей и последующей раздельной упаковки полученных половин для передачи в вышестоящую инстанцию), о пересчете бюллетеней перед началом голосования. Имеется требование об обязательной передаче проголосованных и неиспользованных погашенных бюллетеней вместе с документацией УИК в опечатанном виде. Те же данные включаются в рукописный протокол УИК. Однако статданные о количестве неиспользованных бюллетеней, также как о числе бюллетеней признанных недействительными в автоматизированном протоколе не предусмотрены и не отражаются.
В связи с примененной автоматизацией процедур также обращает внимание, что в инструкции Comelec всем УИК предоставляются полномочия своими решениями разрешать голосование избирателей на соседних избирательных участках в тех случаях, если на участке их приписки избирательные бюллетени заканчиваются. С учетом требований по автоматизации процедур голосования, предусматривающих штрих-код участка на бюллетене, а также лишение права замены бюллетеня избирателем такое возможно только в случае отказа оборудования «принимать» заранее испорченные бюллетени. Можно предположить, что Comelec в данном плане страхуется от возможных манипуляций с выборами, обусловленных «узкими местами» автоматизации голосования. Однако таким образом открываются новые возможности для манипуляции, даже несмотря на автоматизацию в том виде, как она предлагается на Филиппинах.
К числу дополнительных трудностей и затрат Comelec по автоматизации, связанных с требованиями по обеспечению надежности работы оборудования можно отнести расходы на тестирование и сертификацию отпечатанных бюллетеней. В данном случае Comelec снимал с производителя оборудования ответственность за машинные сбои при голосовании и самостоятельно (ведь именно он и отвечает за выборы !) гарантировал всем участникам выборов соответствие качества отпечатанных им бюллетеней требованиям свободного и достоверного голосования.
Для этого Comelec пришлось весь тираж отпечатанных бюллетеней поштучно (а это более 76 миллионов экземпляров) в тестовом режиме «пропустить» через уже имеющееся и соответственно настроенное оборудование для голосования. Сложность данных процедур усугублялась требованиями об обязательном наличии на бюллетене соответствующего штрих-кода участка, где он будет использоваться, а также различиями в составе кандидатов на местных выборах, проходящих на разных избирательных территориях.
Также бюллетени должны были быть корректно упакованы в пачки по одной тысяче штук и точно развезены по соответствующим территориям для голосования и участкам. Подобная процедура, которая также должна была быть обеспечена серьезными мерами общественного контроля, определенно была очень рискованной, поскольку каждая пачка бюллетеней должна была своевременно попасть именно в ту УИК, для которой она предназначалась. Любые возможные сбои могли вскрыться уже только в день голосования и иметь самые серьезные последствия.
К числу дополнительных расходов Comelec для нужд обеспечения защиты бюллетеней несмотря на автоматизацию голосования вновь оказались затраты на ультрафиолетовые отметки на бюллетенях. Подобное дополнение, вероятно, позволило Comelec обеспечить дополнительный ресурс общественного доверия к процедурам голосования как таковым, несмотря на их автоматизацию.
К числу дополнительных (не исключенных автоматизацией) затрат на нужды обеспечения общественного доверия к голосованию, а Comelec также решил от них не отказываться, можно отнести расходы на невидимые чернила и лампы для выявления данных невидимых отметок как на пальцах избирателей, а также чернила для снятия отпечатков пальцев избирателей для подтверждения персонального голосования в списках избирателей в помещениях для голосования, а также немалые расходы на необходимый для этого вспомогательный персонал, которому поручалось проведение данных технических процедур по защите избирательных прав в день выборов.
Как нам представляется, полная автоматизация голосования и подведения его итогов на прошедших всеобщих выборах на Филиппинах по крайней мере по целому ряду показателей (помимо собственно стоимости оборудования, его обслуживания, амортизации, доставки и хранения) не исключила обыкновенных для Comelec, расходов, но, скорее всего и привела к дополнительным. Так или иначе, филиппинский Comelec на данные расходы пошел и подвергся за это общественной критике.
Необходимость сохранения подобных мер «двойной» проверки достоверности голосования со стороны Comelec сама по себе вполне наглядно продемонстрировала неполную защищенность предложенной модели автоматизированного голосования от рисков манипуляций с выборами или возможных новых рисков, связанных с ошибками или сбоями в работе оборудования.
В данном контексте, комментируя сопоставимость общественных затрат на оборудование и социальную значимость автоматизации процедур уже в ходе первой встречи в Comelec наблюдателям сообщили, что важным аргументом в пользу автоматизации были не только и не столько подозрения в массовой фальсификации хода и итогов голосования на прошлых президентских выборах. В Comelec, в частности, подтвердили, что на разных этапах передачи документов от одних комиссий к другим «в силу человеческого фактора» в разных регионах на Филиппинах традиционно «пропадали бюллетени и протоколы»;
С учетом специфических условий современных филиппинских реалий, когда на различных островах и территориях реально присутствуют «вооруженные частные армии», а также действуют клановые представления о справедливости, которым также сопутствуют безработица, неграмотность населения и коррумпированность властей, фактор «сохранения» человеческих жизней в действительности явился определяющим при принятии решения об автоматизации выборов.
Также на Филиппинах трудно ожидать, что лица, участвующие в составе УИК и в вышестоящих инстанциях, могут быть вполне свободны от местных обстоятельств при исполнении своих функций. В подобных обстоятельствах, с нашей точки зрения, Comelec справедливо оценивает влияние «человеческого фактора» и общественного контроля при решении вопроса об обеспечении доверия к выборам, как менее существенное, чем предложенные инновационные технологические решения. Последние показались наблюдателям вполне эффективными, хотя бы по той причине, что привлекли общественное внимание местных сообществ избирателей, остались вне доступности для понимания о том, как оборудованием можно «манипулировать» на уровне персонала УИК и территорий.
Наблюдение в день голосования
В день голосования наблюдение осуществлялось в одном из городов- районных центров Филиппин г.Субик, провинция Зангилес. Данная местность известна в связи с недавним расположением там военно-морской базы США «Субик-Бэй», а также недавно закрытым там военным аэродром американской базы Кларк Филд, с которого в своё время производились полеты для бомбардировок территории Вьетнама.
В местности, прилегающей к филиппинскому городу Субик, имеется хорошо развитая индустриальная инфраструктура, население проживает компактно, имеется богатый опыт проведения выборов, традиционно высока активность электората.
Наблюдение велось поочередно на 13 избирательных участках, расположенных на территории крупного избирательного центра, где также располагался пункт «горячей линии» связи с избирателями, обустроенный местной секцией сетевой неправительственной организации. Накануне голосования и в день выборов наблюдатели посетили ряд аналогичных центров для голосования, впервые на выборах 10 мая, обустроенных офисом местного ответственного по выборам от Comelec на прилегающих к городу территориях.
На Филиппинах в условиях автоматизации избирательные участки организуются только в школах, открываются в 7.00 утра и закрываются в 18.00 вечера (на выборах 10 мая с.г. решением Comelec голосование было продлено на один час). Разрешается продление голосования решением участковой избирательной комиссии до выхода с участка последнего избирателя, находившегося внутри помещения на момент закрытия участка.
Подсчет голосов начинается сразу после окончания голосования и носит непрерывный характер вплоть до передачи данных в вышестоящие избирательные органы, участникам выборов, НПО и иные инстанции.
Инструкцией Comelec устанавливается, что данные об итогах голосования из УИК по каналам связи передаются в автоматическом режиме в три адреса: муниципальную Комиссию по подведению итогов, в общественный Комитет по подведению итогов от партий и граждан, на сервер Comelec. Копии данных автоматизированных протоколов распечатываются в количестве не менее 8-ми по общенациональным выборам, а также не менее 22-х экземпляров по местным выборам и направляются соответственно в запечатанных номерными печатями конвертах в 13 адресов. По одному протоколу вывешивается в помещении УИК. Итоги голосования соответственно по типам выборов с разбивкой по избирательным участкам в электронном виде публикуются Comelec, избирательными органами провинций и территорий.
По оценке наблюдателей все процедуры, связанные с открытием участков, голосованием, закрытием участков и подведением итогов на территории наблюдения обеспечивались полностью. В помещениях для голосования постоянно находилось не менее 5-7 представителей участников выборов, которые активно участвовали в контроле, осуществляли фотографирование, получили копии распечатанных протоколов УИК, а также приняли участие в заверении распечатанных протоколов.
Передача данных по итогам автоматического подсчета фактически могла быть начата ориентировочно с 7.30 часов вечера 10 мая с.г. . Comelec официально заявил, что ожидает итогов голосования к полночи 10 мая, а публикацию итогов по общенациональным выборам планирует через 36-48 часов после закрытия избирательных участков. Вместе с тем, в связи с отсутствием надежного сигнала передача данных из центра голосования, где проводилось наблюдение была задержана, соответственно отложены процедуры упаковки протоколов, документов и материалов, а также их отправка в вышестоящие инстанции.
У наблюдателей не возникло замечаний в плане открытости и достоверности в работе персонала УИК, а также в работе муниципальной избирательной комиссии.
Однако можно отметить, что тайна волеизъявления на участках соблюдалась условно, т.к. предусмотренные для голосования через сканер специальные папки для отправки бюллетеней в оптические устройства использовались не всегда. В отдельных случаях (сбои в работе оборудования) заполненные бюллетени за избирателей «загружались» в сканирующее устройство из стопки непосредственно персоналом УИК (подобный избиратель был также лишен права на исправление ошибки в случаях несчитывания его отметок сканирующим устройством). Кабинок для тайного голосования (вероятно, в связи с автоматизацией) в помещениях УИК предусмотрено не было, а бюллетени заполнялись открыто за ученическими партами.
Единообразие условий для работы оборудования было соблюдено полностью, однако неприспособленность данных помещений к публичному доступу и сложность бюллетеней способствовали образованию очередей из голосующих, которые сохранялись на протяжении всего периода голосования. В двух случаях сканирующее устройство выходило из строя (одно было починено, другое заменено). 5 На нескольких участках, где оборудование выходило из строя на длительный период времени или заменялось, очереди при входе продолжали сохраняться и после закрытия участков. Избиратели лишились права проголосовать.
«Укрупнение» избирательных участков в связи с автоматизацией в специфических местных условиях привело к большим скоплениям народа (голосовать приходили семьями, тем более что автоматизация вызвала самый живой интерес). В подобных обстоятельствах упростилась задача конкурирующих кандидатов. Избиратели подвергались массовой агитационной «обработке» и подкупу со стороны партийных агентов прямо в местах голосования. Осуществлялась массовая раздача рекламных материалов и «шпаргалок» по заполнению бюллетеня в виде вееров для ожидающих своей очереди автоматизировано проголосовать. 6 Наблюдатели не могут не обратить внимания на то, что, несмотря на автоматизацию процедур, голосование не приобрело свободного характера, а выбор избирателей, осуществляемый с использованием оборудования автоматизации не защищен от воздействия внешних факторов.
При наблюдении в день выборов наблюдатели отметили два случая отбраковки бюллетеней сканирующими устройствами, которые признали бюллетени недействительными в связи с наличием непредусмотренных знаков вне полей для волеизъявления или знаков неустановленного формата непосредственно в полях. Таким образом, ошибившись в заполнении бюллетеня по одному типу выборов, данные избиратели автоматически лишались возможности принять участие во всех иных выборах, волеизъявление по которым было оформлено правильно. (официальной статистики не имеется).
Техническая процедура сканирования бюллетеня не занимала более 5-7 секунд, однако на процедуру голосования одного избирателя с учетом сложности всех процедур идентификации, проверки бюллетеня, его заполнения и голосования в среднем уходило не менее 10-15 минут. Данные временные затраты в том числе можно в полной мере отнести за счет несовершенства технологии автоматизации, или вторичных непредвиденных эффектов её внедрения. Многие избиратели так и не сумели проголосовать (официальных данных не имеется).
По итогам наблюдения в день голосования в целом можно сделать заключение о том, что заложенные в основу автоматизации технологические условия способствовали решению поставленных задач по обеспечению честных выборов, но не смогли обеспечить в полной мере как минимум двух требований: о равенстве возможностей избирателей проголосовать и о свободе волеизъявления.
Также в ходе наблюдения в день голосования сложилось впечатление, что фактически в зоне ответственности и контроля персонала УИК по выборам остались только процедуры идентификации и учета избирателей, приходящих для участия в голосовании, исключению повторного голосования, а также формальная функция по «заверению» правильности автоматизированных протоколов.
Автоматизация голосования и списки избирателей. На Филиппинах право на участие в выборах имеет каждый гражданин Филиппин, достигший 18 летнего возраста, который проживал на Филиппинах не менее одного года, а также по месту регистрации не менее чем за 6 месяцев до дня голосования. Списки избирателей закрываются за 6 месяцев до дня голосования, а никакие изменения в них не допускаются.
В списки, имеющиеся на избирательном участке в день голосования включены те избиратели, которые добровольно заранее явились в местный офис по регистрации, сфотографировались, предоставили документы личности и оставили отпечатки пальцев. Они же по итогам были занесены в полном формате данных в электронную базу данных, поддерживаемую в виде набора электронных личных карточек. Другая категория избирателей, которые не были внесены в реестр избирателя в данном формате, были включены в списки избирателей соответствующего избирательного участка условно, без подтверждения идентификации личности по имеющимся в регистрационном офисе данным. Таким избирателям предоставлялась возможность участия в выборах при условии, что они подтвердят свою личность документами с фотографией, либо за них «под клятвой» поручится член УИК. Все голосующие были обязаны в УИК при голосовании предоставить свои отпечатки пальцев.
Предложенная на Филиппинах система автоматизации с учетом наличия электронных баз данных и реестров избирателей почему-то не решала задачи автоматизированной идентификации избирателей на избирательных участках. Таким образом, в данном сегменте обеспечения достоверности выборов на Филиппинах путем автоматизации процедур голосования «человеческий фактор» сохранялся, а процедуры голосования средствами автоматизации не ускорялись.
Специфические черты автоматизации по-филиппински
Несмотря на предложенную автоматизацию за проведение всеобщих выборов в Республике Филиппины 10 мая с.г. продолжала отвечать Comelec, которая сохранила свою руководящую роль в таких моментах как печать, доставка, проверка, защита и передача избирательных бюллетеней, издание единой инструктивной базы для организаторов выборов и обеспечение единообразия правоприменения, включая ответственность за полноту и достоверность списков избирателей.
С учетом частной формы собственности консорциума изготовителей и лизингового характера имевшихся у «Смартматик» с Comelec официальных соглашений, фактически главной фигурой проведения голосования и формальным «владельцем» его итогов (во всяком случае, информации по итогам выборов и техсредств носителей информации) была и оставалась компания-поставщик оборудования и услуг. При этом, не следовало бы забывать и о том, что «гарантом» законности выборов и их легитимной достоверности всё-таки выступал Comelec.
Как бы в развитие данного тезиса зарубежные коллеги по наблюдению весьма серьезное внимание уделили не вполне четкому технологическому и правовому разграничению мер ответственности и полномочий между Comelec и «Смартматик». К наиболее уязвимым моментам были отнесены риски возможного срыва голосования по техническим причинам, а также «серые зоны» по части обеспечения Comelec выборов мерами общественного контроля по части внедренного оборудования.
По итогам автоматизации голосования Comelec и его местные структуры на уровне провинций и муниципалитетов в качестве отчетной документации получили в свое распоряжение только электронные и распечатанные копии данных с итогами голосования, полученные из сканеров, «статотчеты» УИК, а также использованные флеш-карты и ключи-замыкатели устройств сканирования. Из УИК к ним также поступали использованные списки избирателей, иные документы комиссий и опечатанные урны с проголосованными и неиспользованными погашенными бюллетенями (на случай ручного пересчета голосов). Само оборудование вместе с имеющимися в нем данными о ходе и итогах голосования (после отсоединения в УИК пластиковых урн) в рамках договора лизинга вновь возвращалось поставщику.
Выявившиеся проблемы
Проблемы с оборудованием автоматизации у Comelec возникли как накануне, так и в ходе голосования. Так за 6 дней до выборов более чем 60 тысяч сканеров не смогли пройти формальной процедуры предвыборного тестирования. В результате поставщики оборудования были вынуждены за день накануне выборов сменить установленные изначально в сканерах флэш-карты, на которых должна содержалась вся соответствующая базовая информация по каждому соответствующему участку.
Для подтверждения достоверности работы оборудования Comelec был вынужден пойти на процедуру поствыборной проверки и накануне голосования провести жеребьевку, в результате которой были выбраны 10% избирательных участков, расположенных в различных регионах страны, но компактно прилегающих друг к другу на соответствующих территориях. На обозначенных участках независимыми комиссиями должен был быть произведен полный ручной пересчет голосов по всем типам выборов. Пересчет был призван подтвердить достоверность результатов впервые проводимого автоматизированного подсчета с разбивкой по участкам на сайте Comelec. Полные результаты данного ручного пересчета до настоящего времени официально не опубликованы.
В опубликованных отчетах по итогам предварительных проверок и рассмотрения жалоб по линии Comelec в течение первой недели после выборов было официально признано, что итоги голосования на 195 избирательных участках «в силу человеческого фактора» были искажены, поскольку в сканирующих устройствах на соответствующих участках были якобы использованы «ошибочные» флэш-карты. Comelec также был вынужден признать, что в результате недоразумений, явившихся следствием недочетов автоматизации, 150 тысяч филиппинских избирателей оказались лишены права голоса. По заключению Comelec данное число является незначительным т.к. составляет менее 1 процента от всех участников голосования.
Также следует отметить, что в результате оперативной автоматизированной передачи предварительных данных по итогам голосования в рамках филиппинской модели автоматизации подведения итогов у различных общественных структур оказались различные показатели по итогам выборов, которые оказались общественным достоянием. Сам Comelec на официальном сайте разместил данные по итогам частичного поведения итогов голосования, которые публиковались со ссылкой на «Смартматик», как обладателя прав собственности на данные, приводимые на вэб сайте Comelec.
Динамика поствыборной ситуации
После обобщающих заявлений Comelec по итогам проведения голосования все вопросы проигравших выборы кандидатов и НПО наблюдения были обращены к фирмам изготовителям оборудования «Смартматик» и «Тотал информайшн мэнэджмент» (TИM).
Так в свете поствыборных разбирательств проигравший экс-президент Филиппин Джозеф Эстрада обнародовал поддержку инициативы главного национального агентства по наблюдению за выборами НПО «Пэриш Пасторал Каунсил фор Респонсибл Вотинг» (PPCRV) об обязательном проведении аудита всех 76 475 флэш-карт. 7 Данное требование было обосновано тем, что Comelec был вынужден просить изготовителя произвести замену всех флеш-карт, установленных в сканирующих устройствах специально к выборам.
Данный инцидент произошёл за четыре дня до голосования, а по данным, опубликованными самим Comelec накануне голосования в 18.00 9 мая только 70-75 процентов избирательных участков прошли процедуру замены комплектов флеш-карт и ключей-замыкателей. 8 Новые «правильные» флэш-карты доставлялись консорциумом непосредственно в УИК вплоть до начала голосования (т.е. до ночи с 9 на 10 мая с.г.) и, в итоге все необходимые замены до начала голосования были произведены. Однако специальное тестирование новых карт системно не производилось, осуществлялось непосредственно в ходе открытия участков для голосования, когда должны были быть распечатаны «нулевые» протоколы об открытии участков. Впоследствии в ходе парламентских слушаний по вопросам проверки оборудования также было объявлено, что в некоторых из распечатанных в УИК протоколов вследствие манипуляций с флеш-картами значилось, что голосование проходило 28 апреля, а в некоторых 4 мая с.г..
Отвечая на вопросы, связанные с обоснованностью требования аудита карт, консорциум-изготовитель вынужден был публично объяснить, что в каждом сканирующем устройстве установлено по две карты, одна из которых отвечает за поддержку необходимого формата и техфункции сканирующего устройства, а также за сбор и сохранение и передачу соответствующей информации, а другая дублирует данную функцию. Таким образом, поскольку менялось только по одной карте, в соответствии с объяснением «Смартматик», процедура носила чисто технический характер и не была способна негативно повлиять на результаты голосования.
В данном контексте местная НПО «Центр по содействию наделению населения властью» призвала к проведению публичного расследования в связи с применением автоматизации на выборах. На 19 мая связи с возникшими у Comelec проблемами, связанными с автоматизацией, а также в свете подозрений в преднамеренном избирательном подлоге в Маниле были проведены парламентские слушания.
В ходе слушаний их участники предостерегли правительство Филиппин от поспешной выплаты «частным подрядчикам по проведению автоматизированного голосования» причитающихся им сумм за поставленное ими оборудование до тех пор, пока все собранные жалобы на качество техники не будут подвергнуты должному анализу.
В наиболее обобщенном виде депутаты парламента и проигравшие кандидаты выдвинули следующие вопросы:
о невыверенности технических решений автоматизации, как следствия «непонятных» причинах поспешности, с которой Comelec осуществлял программу автоматизации выборов (с момента выделения средств Конгрессом до дня проведения голосования на Филиппинах 10 мая прошло всего шесть месяцев в то время, как в США для осуществления подобной программы потребовалось более шести лет.
о возможном подлоге с использованием оборудования путем организации преднамеренного ввода бюллетеней в сканеры, т.к. оборудование, по мнению заявителей, было неспособно воспрепятствовать этому;
о возможном подлоге с использованием преднамеренно запрограммированных флеш-карт;
о возможном подлоге путем подмены данных, передаваемых по каналам связи с избирательных участков на аналогичные сигналы, поступавшие из альтернативных источников передачи данных.
Также было заявлено требование об обязательной проверке наличия «электронной подписи» под данными о голосовании с каждого из участков. Заявлен вопрос о том, где и как производится сертификация подобного оборудования для автоматизации голосования.
Передача итоговых данных по выборам в Конгресс для утверждения и опубликования была приостановлена, а формирование Комиссии по подведению итогов отложено. Консорциум поставщиков оборудования был вызван для разъяснений на заседание экспертной комиссии, был вынужден предоставить исчерпывающий отчет об оборудовании. В настоящее время размещен на вэб-сайте компании «Смартматик». 9
Международное и национальное наблюдение
Если первоначально автоматизированные выборы на Филиппинах были оценены позитивно самой многочисленной группой международных наблюдателей от Посольства США (120 человек), Руководителем делегации Евросоюза на Филиппинах, лично наблюдавшим за выборами, а также послом Испании, местными НПО, то подозрения и «недоразумения», связанные с оборудованием вызвали последующую негативную реакцию.
По истечение недели со дня голосования международные наблюдатели, в частности, миссии, одна из них представляла международную организацию Азиатской сети за свободные выборы 10, а другая - Народная международная миссия по наблюдению (PIOM) в составе 86 наблюдателей представляла 11 ведущих демократий мира 11, отметили, что, несмотря на технический прогресс, в качестве характерных черт выборов на Филиппинах 10 мая с.г. были отмечены следующие моменты:
оказание давления на избирателей, покупка голосов, коррупция и насилие, подлог, подстрекательство и многократное голосование в день выборов, которые едва ли могут быть скомпенсированы применением автоматизированных систем;
также в день голосования были отмечены факты оказания давления и подкупа избирателей непосредственно в центрах для голосования, а также перед входом на участки, нарушение тайны волеизъявления, массовое распространение агитационных материалов перед входом в помещения для голосования, а также заполнение бюллетеней за избирателей.
По мнению Народной международной миссии по наблюдению (PIOM), «сконцентрировавшись на автоматизации, Комелек потерял из сферы своего внимания людей на выборах. Выборы не оказались мирными и ненасильственными. Также выборы не смогли стать честными и справедливыми», как отметили наблюдатели данной миссии из развитых демократий.
В вышеприведенном контексте итогов наблюдения ФЦИ при ЦИК России обязался отслеживать дальнейшее развитие ситуации с проверкой технологического оборудования на Филиппинах и провести техническую оценку свойств оборудования. Также подготовлены вопросы, связанные с оборудованием, адресованные фирме Смартматик. Несомненный интерес представляют отчеты Смартматик о предлагаемых им методиках международной сертификации подобных систем, в том числе по таким вопросам, как обеспечение безопасности информации и передачи данных.
1 «Смартматик» презентует себя в качестве компании, изначально зарегистрированной в Нидерландах, однако также присутствующей в США, Мексике, Венесуэле, Барбадосе, Испании, на Тайване и Филиппинах. Филиппинская «ТИМ» образована в 1985 году в качестве филиппинской компании по разработке инновационных решений, которая в числе основных клиентов имеет банковские учреждения. Оборудование по автоматизации голосования производилось и тестировалось на предприятиях в Китае. 2 Схема предложенного технологического решения в приложении 3 Длина бюллетеня для проведения голосования в Автономной исламской области Минданао была выше стандартной на 5 см, так как имена кандидатов по требованию местного закона были переведены на арабский язык. 4 См. в приложении фото отбракованных бюллетеней 5 Всего по окончательному отчету «Смартматик» в день голосования было заменено 486 сканеров избирательных бюллетеней на участках для голосования. 6 После выборов в СМИ была опубликована выдержка из донесения руководителю полиции, где докладывалось о невозможности воспрепятствовать продаже голосов избирателями, которые за деньги позволяли партийным агентам конкурентов их лидера маркировать их пальцы невидимыми чернилами перед входом в участки. 7 Именно в данном количестве сканирующие устройства были размещены на избирательных участках. Всего же в рамках лизингового договора консорциумом было поставлено 82 200 сканеров. Часть из них находилась в резерве в территориальных офисах по выборам. С учетом замены флеш-карт накануне голосования перепроверке должны были бы быть подвергнуты как минимум столько, а точнее – в два раза больше флеш-карт (по две на каждый комплект оборудования). 8 По сведениям, опубликованным в филиппинских СМИ, на момент замены в распоряжении «Смартматик» имелось в наличии только 18 тысяч запасных флеш-карт. 9 Содержание полемики приводится по публикациям в филиппинских СМИ в период по 10 июня с.г. 10 Сеть представляет 16 неправительственных организаций из 13 азиатских государств преимущественного распространения ислама. 40 наблюдателей проводили мониторинг в исламском Автономном регионе Минданао. 11 Австралия, Канада, США, Великобритания, Япония, Франция, Германия, Дания, Нидерланды и Аргентина