Перевод с испанского
Доктор Леонардо Вальдес Зурита Советник – Президент
Федерального избирательного института Мексики
Что предшествовало Избирательной реформе 2007 года
Особенности новой модели политической агитации в СМИ
Новая модель в действии – ее сильные стороны
Что предшествовало Избирательной реформе 2007 года
Практически повсеместно избирательные реформы осуществлялись начиная с середины 80-х годов прошлого века и как правило происходили в результате политических изменений. В государствах Латинской Америки такие реформы проводились в условиях существования таких правящих режимов, характерными чертами которых было либо нахождение у власти одной доминирующей политической партии, либо свершившийся незадолго до этого отказ от диктатуры.
Мексика прошла свой путь таких перемен. Режим политической власти претерпевал изменения на протяжении всего длительного процесса демократизации. Начиная с 1988 года в стране произошли конституционные и избирательные реформы, направленные на укрепление новой партийной системы и обеспечение более высокой прозрачности избирательного процесса.
Двадцать лет назад выборы в Мексике все еще находились под контролем правительства, которое было у власти. Таким образом, условия соперничества были неравными, а население мало доверяло результатам голосования.
Начиная с 1990 года стали проводиться реформы, которые привели к закреплению сложной, но надежной избирательной системы с присутствием арбитра, пользующегося доверием всех сторон. Был создан Федеральный избирательный институт (IFE), публичное и независимое учреждение, отвечающее за осуществление государственной задачи по организации федеральных выборов – выборов Президента Мексики и выборов депутатов Национального Конгресса (верхней и нижней палат).
Создание Федерального избирательного института стало ответом на требования граждан обеспечить существование независимого учреждения, отвечающего за проведение выборов и обеспечиваеющего максимальную гарантию прозрачности и законности для всех политических партий, участвующих в выборах. Одним из главных вкладов Федерального института выборов стало устранение из нашей политической культуры признаков нелегитимности, сомнений, недоверия и подозрений, окружавших процесс выборов.
С момента создания Института конституционные и законодательные стандарты в сфере выборов прошли через серьезные реформы, что значительно повлияло на их объединение и на их функции. Достаточно выделить наиболее важные:
реформа 1994 года ввела принцип гражданства при формировании избирательных органов (ciudadanizacion) от состава участковых избирательных комиссий до Генерального Совета, высшего органа Федерального избирательного института по принятию решений;
реформа 1996 года полностью укрепила автономию и независимость Федерального избирательного института. Был создан комплекс правил, гарантирующих равенство возможностей и закрепляющий политические партии как структуры, работающие в общественных интересах;
в 2002 году был принят закон по обеспечению равных условий для участия политических партий в выборах;
в 2005 году был принят закон по обеспечению голосования граждан Мексики, проживающих за границей, на выборах Президента.
Тем не менее, президентские выборы в 2006 году стали главным событием, показавшим необходимость в осуществлении срочных перемен в области выборов. В истории Мексики это были самые конкурентные и оспариваемые президентские выборы.
Они стали испытанием для действовавших норм и правил ведения избирательной кампании, поскольку существовали значительные пробелы в области использования электронных СМИ политическими партиями и их кандидатами.
Политические партии и их кандидаты могли покупать эфирное время на теле- и радиоканалах для ведения избирательной кампании и агитации в целях получения голосов избирателей.
В условиях проведения наиболее конкурентных в истории Мексики выборов, когда разница в голосах между победителем и проигравшим составила менее одного процента, а также в результате существовавшей схемы использования СМИ в политической борьбе, фактически закреплявшей неравные условия в получении эфирного времени на радио и телевидении (которое могло приобретаться без каких-либо ограничений и контроля), произошла поляризация политических сил в обществе.
На выборах 2006 года доминирующими среди противоборствующих политических сил стали агитационные кампании, получившие обозначение «черных», полные обвинений и клеветы в отношении противников, главной целью которых являлось получение наибольшего числа голосов избирателей.
Отсутствие равенства условий на выборах выражалось также в разнице финансовых средств, которыми располагали мелкие политические партии и три доминирующих партии. Покупательная способность трех ведущих партий была выше, что отрицательно сказалось на мелких политических партиях.
Влияние телевидения возросло – политические партии делали упор в своей стратегии переманивания на свою сторону голосов на демонстрацию специальных рекламных видеороликов, ставших главным средством доступа к избирателям. «Фактически политические партии потратили в среднем две трети своих средств на оплату эфирного времени для показа таких материалов»1.
Наряду с этим у Федерального избирательного института не было полномочий для прекращения вмешательства исполнительной власти в избирательный процесс, что привело к прямому вмешательству Президента Мексики в выборы.
Проигравший кандидат, увидев, что по результатам волеизъявления в стране он проигрывает с минимальным отрывом, опротестовал результаты выборов. После вынесения решения по окончательным результатам выборов Высшей Палатой Избирательного трибунала судебной власти Мексики (высшим органом разрешения избирательных споров в Мексике) Президентом страны был провозглашен кандидат от правящей на тот момент партии – он вступил в должность 1 декабря 2006 года.
Очевидно, что уровень политической поляризации общества требовал принятия мер по примирению и по проведению переговоров между всеми политическими силами.
После выборов политические партии, законодатели и другие участники избирательного процесса инициировали осуществление реформ с той целью, чтобы сделать выборы более ориентированными на конкретные нужды избирателя и менее зависимыми от СМИ.
С точки зрения граждан Мексики, электронные СМИ (радио и телевидение) сыграли главную роль в проведении тех избирательных кампаний, которые считаются несправедливыми и несбалансированными.
Требовались независимые арбитры, наделенные значительными полномочиями для соблюдения законности и вынесения наказания за возможные злоупотребления политических партий и кандидатов в избирательной кампании.
В парламенте началось интенсивное обсуждение, что привело к принятию существенных изменений в Конституцию и в Избирательный кодекс Мексики. Новая реформа вступила в силу в 2007 году.
Парламент провел беспрецедентную реформу в области выборов. Она изменила мексиканскую избирательную систему и обновила условия, при которых в нашей стране велась политическая борьба. В частности, были изменены условия распространения кандидатами и политическими партиями на радио и телевидении агитационных материалов в ходе избирательной кампании.
Эти изменения стали ответом на требования, выраженные политическими силами и гражданами Мексики после выборов 2006 года. Ужесточение законодательного регулирования проведения избирательной кампании в электронных СМИ – основа избирательной реформы 2007 года.
Характеристики новой модели политической пропаганды и агитации Федерального избирательного института
Федеральный избирательный институт стал единственным органом, регулирующим эфирное время, предоставляемое государством в электронных СМИ для распределения его между политическими партиями. Кроме того, ФИИ вправе задействовать это время по своему усмотрению на другие организационные цели, в частности, для информирования избирателей.
Политическим партиям, организациям и отдельным лицам запрещено приобретать и распространять предвыборные материалы на радио и телевидении. Важно отметить, что запрещается также и передача любых таких материалов на территории страны, если они были оплачены из-за границы.
Таким образом, по сравнению с выборами 2006 года, кардинальным образом изменился порядок взаимоотношений Федерального избирательного института с политическими партиями, электронными СМИ, местными органами власти и провинциальными организаторами выборов, в целом с исполнительной властью и с общественными организациями – иначе говоря, с медиасообществом и теми, кто использует СМИ в политических целях.
В условиях принятия новой модели доведения до общества политической информации изменяются принципы соперничества на выборах, а широкие демократические возможности этой схемы создают гарантии для равного для всех политических партий доступа к СМИ.
С другой стороны, это регулирование позволяет ограничить политическое влияние СМИ, что гарантирует соблюдение интересов граждан. Кроме того, ставится надежный заслон от возможного воздействия правительственной пропаганды, от попыток правящих кругов воздействовать на волеизъявление граждан.
Схематично, структура новой модели доведения до общества информации политического, агитационного характера должна выполнить следующие задачи (речь идет об избирательном процессе 2008–2009 годов, а также о президентских выборах 2012 года):
Таким образом, Мексика присоединяется к группе латиноамериканских стран, таких как Чили и Бразилия, которые запрещают политическим партиям и кандидатам размещать за плату политическую рекламу в электронных СМИ.
Чили имеет давние традиции в этой области, поскольку с 1965 года установила бесплатное использование телевидения политическими партиями. Также политические партии могут покупать определенный объем эфирного времени на радиостанциях.
Распространением бесплатного эфирного времени занимается Национальный совет по телевидению (назначаются Сенатом по представлению Президента), где представлены различные политические партии.
В Бразилии, начиная с 1988 года, платная реклама на радио и телевидении запрещена. Государство отвечает за распределение бесплатного эфирного времени между различными политическими силами. Как и в Мексике, запрещена негативная избирательная кампания.
В российском законодательстве значительное место занимает регулирование избирательных кампаний.
Как и ЦИК России, Федеральный избирательный институт Мексики осуществляет строгий контроль за избирательными фондами политических партий. Вся эта информация находится в свободном доступе.
Реклама в СМИ также строго регулируется. Запрещена покупка рекламных площадей, не только в электронных, но и в печатных СМИ. Так же как и в Мексике, в Российской Федерации государственные и частные СМИ должны предоставлять Центральной избирательной комиссии бесплатное место на период проведения избирательных кампаний, чтобы партии могли информировать избирателей о своих платформах и программах.
Существуют также и положения, запрещающие государственным и частным каналам использовать выражения, унижающие кандидатов во время избирательных кампаний, как в новостных программах, так и в аналитических.
В этом отношении в Мексике мы проводим мониторинг новостных программ, в котором отмечаем позитивное, нейтральное или негативное освещение в каждой программе. С этой целью делается отчет, где фиксируются все оценки и их влияние.
Тем не менее, для полного понимания модели доведения до общества информации политического характера, которая была введена избирательной реформой 2007 года, необходимо уточнение двух моментов:
1. Федеральный избирательный институт не ограничивает свободу слова и не осуществляет предварительную цензуру содержания роликов, которые политические партии передают по радио- и телеканалам. Избирательные органы получают материалы избирательных кампаний от политических партий и сверяют запись (acoustic fingerprint) с транслируемыми материалами в соответствии с правилами, установленными самим органом.
2. Федеральный избирательный институт принимает соответствующие меры воздействия лишь по просьбе граждан или самих политических партий, считающих, что какое-либо действие нарушает их права или существующие законы о выборах. Таким образом, исходя из своих задач, Федеральный избирательный институт занимается только применением закона и разрешает противоречия в пределах своих полномочий.
Функционирование новой модели информационного и агитационного сопровождения выборов – результаты
В тот момент, когда Федеральный институт выборов превратился в единый орган, отвечающий за распределение официально предоставленного времени на радио и телевидении, он также взял на себя еще одну задачу — мониторинг всех передаваемых программ. Для этого Институт:
наладил взаимодействие с радио- и телеканалами общенационального значения;
внедрил обширную техническую структуру (в 150 пунктах по всей территории страны) для надежного и систематического контроля радио- и телевизионных трансляций;
установил порядок применения санкций к тем, кто нарушает положения закона о политической агитации и пропаганде.
Таким образом, Федеральный избирательный институт пошел по пути поиска совершенно новых решений, причем не только с точки зрения норм и положений избирательного законодательства, но и с учетом современных технических и информационных достижений. На международном рынке нет оборудования с необходимыми техническими характеристиками, поэтому была разработана система специально для того, чтобы Федеральный избирательный институт был способен выполнить положения закона.
Эта система называется SIATE (Sistema Integral para la Administracion de Ios Tiempos del Estado) – Интегрированная система для распределения бесплатного эфирного времени.
С помощью этой системы автоматически готовятся правила распространения сигнала по критериям равного доступа, обозначенным в законе (все партии и их кандидаты имеют гарантированный доступ к радио и телевидению); система определяет технические условия аудио- и видеосигнала; отправляет ролики по спутниковой связи или через Интернет на соответствующие радиостанции или телеканалы; опознает передаваемый сигнал, записывает его и архивирует для проверки на соответствие требованиям закона, чтобы в результате сгенерировать отчет по переданным роликам.
Вне всякого сомнения, это представляло собой титаническую задачу, которую нужно было решить всего за несколько месяцев.
Были необходимы специалисты, технические средства и материалы для организации достаточного количества рабочих мест, чтобы принять техническое оборудование и ноу-хау, которое на тот момент было малоизвестно сотрудникам Института и самим политическим партиям.
Все это было необходимо для того, чтобы Федеральный избирательный институт, в соответствии с законом, был в состоянии эффективно распоряжаться объемом ежедневного эфирного времени в 48 минут (для каждого телеканала или радиостанции).
Для того, чтобы иметь ясное представление о размерах задачи, стоявшей перед системой, можно привести только один параметр – распределение 48 минут в день, предоставляемых государством на радио и телевидении во время избирательной кампании 2008–2009 годов означало передачу и проверку около 33 миллионов рекламных роликов политических партий и избирательных органов в период между 31 января (до выборов) и 5 июля 2009 года (день выборов) на радио и телевидении.
По завершении процесса, в августе 2009 года по результатам проверки и мониторинга, осуществлявшимися Федеральным избирательным институтом, были подготовлены 563 запроса о предположительных нарушениях в трансляции предвыборных материалов. Из них 376 относились к радио и 187 – к телевидению.
Таким образом, в Мексике сумели успешно пройти через совместное обучение и постепенное введение в жизнь новых конституционных норм для радио и телевидения.
Был получен ощутимый результат – при помощи этой системы удалось обеспечить последовательное регулирование предвыборных материалов в электронных СМИ, добившись уровня охвата аудитории свыше 95 процентов избирателей при трансляциях до начала избирательной кампании и во время нее.
В апреле 2009 года во время избирательной кампании произошло непредвиденное. Появился вирус эпидемии гриппа AH1N1, который был до этого неизвестен. Для Федерального избирательного института это стало еще одним серьезным испытанием, особенно с учетом того факта, что в период проведения избирательной кампании он являлся основной инстанцией, регулировавшей работу СМИ. Задачи проведения выборов и использования бесплатного эфирного времени пришлось приспосабливать к необходимости координации действий с органами здравоохранения.
Федеральный избирательный институт, как основной орган, регулирующий государственное эфирное время на радио и телевидении, предоставил Министерству здравоохранения необходимое время для информирования граждан о поведении вируса и для распространения информации о действиях при эпидемии с целью успешного противостояния рискам заражения.
Благодаря мониторингу у ФИИ было четкое понимание степени эффективности работы электронных СМИ по всей стране.
Мониторинг Федерального избирательного института оказался в состоянии выявить нарушения в трансляции передач радио и телевидения, что послужило основанием для применения санкций в отношении тех, кто нарушил закон. Все случаи нарушений были подтверждены свидетельствами мониторинга Федерального избирательного института.
Несмотря на то, что система SIATE на прошедших выборах показала эффективную и целостную работу, мы находимся сейчас на этапе доводки и отладки системы. Опыт требует внесения некоторых изменений и уточнений, чтобы сделать систему более гибкой и простой.
Благодаря этим изменениям система совершенствуется изо дня в день. Цель Федерального избирательного института – к выборам 2012 года иметь систему, которая могла бы служить как потребностям общегосударственного содержания, так и выполнять запросы более частного свойства, например, работать по заказам отдельных институтов, учебных заведений и любых международных организаций, которым необходимо провести соответствующие замеры эфирного времени в исследовательских либо иных целях.
По состоянию на 2010 год у Федерального избирательного института имеются 15 отделений по всей стране. Мониторинг и проверка трансляций по-прежнему являются одним из фундаментальных направлений его деятельности, от которой во многом зависит успешное решение задачи по организации и проведению выборов.
В Мексике, как и в России, стремление к обеспечению справедливых условий соперничества на выборах, предоставление политическим партиям и кандидатам гарантий по равному присутствию на радио и телевидении, превратились в основной элемент процесса укрепления демократии.
1 Democracia: Medios de Comunicacion у Elecciones en Mexico, Mexico, FUNDAR, Centra de Analisis e Investigation: 2009