Личный кабинет
избирателя
 

Статья 12. Вопросы референдума

 

1. Вопросы, подлежащие вынесению на референдум Российской Федерации, а также вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, определяются федеральным конституционным законом.

2. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

3. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

4. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

5. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

6. Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

7. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

8. На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

9. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается.

 

1. В подпункте 7 статьи 2 комментируемого Федерального закона содержится законодательное понятие «вопрос (вопросы) референдума». Под ним понимаются вопрос или вопросы, а также проект закона или иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум. Под референдумом, согласно подпункту 53 статьи 2 комментируемого Федерального закона, понимается форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Вопросы, подлежащие решению посредством народного голосования, составляют предмет референдума, с которым, в свою очередь, связано деление референдумов на различные виды. Комментируемый Федеральный закон на основе территориального принципа уровня проведения референдума выделяет референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум (подпункты 54–56 статьи 2).

Референдум Российской Федерации проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 1 и комментируемым Федеральным законом среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации. Это означает, что референдум Российской Федерации проводится по наиболее важным вопросам федерального значения на всей территории Российской Федерации, в нем участвуют граждане Российской Федерации, обладающие конституционным политическим правом на участие в референдуме, проживающие как на, так и за пределами территории Российской Федерации. Конституционное право граждан на участие в референдуме включает право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума в порядке, предусмотренном законом.

Согласно пункту «в» статьи 84 Конституции Российской Федерации референдум Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». В статье 6 указанного Федерального конституционного закона определен круг вопросов, которые могут или не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации 2 . Указанный Федеральный конституционный закон исходит из того, что Конституционное Собрание может принять решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации – это вытекает из части 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации. Если же речь идет о поправках к главам 3–8 Конституции Российской Федерации, то следует учитывать, что для этих целей предусмотрена процедура, установленная статьей 136 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» 3 . Референдум Российской Федерации проводится по проекту нормативного акта или вопросу в обязательном порядке, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. На референдум Россий­ской Федерации могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Россий­ской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

__________
1 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
2 См., например: постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 27 сентября 2006 года № 187/1180-4 «О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросу «Согласны ли Вы с тем, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд?», предлагаемому для вынесения на референдум Российской Федерации» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 9 (200).
3 СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

На референдум Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы: 1) изменения статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации; 2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов; 3) избрания, назначения на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; 4) персонального состава федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; 5) избрания, досрочного прекращения, приостановления или продления срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; 6) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; 7) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; 8) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 9) амнистии и помилования.

Для ограничений предмета референдума Российской Федерации (круга вопросов) есть определенные политико-правовые основания, которые, с точки зрения принципа народного суверенитета, требуют большей увязки с конституционными положениями о том, что народ осуществляет суверенитет в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, правами и свободами граждан, принципами федеративного устройства в формах и пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием (в этом смысле недопустимость вынесения на всенародное голосование вопросов, носящих чрезвычайный или безотлагательный характер либо требующих специальной подготовки, либо вопросов, ответ на которые заранее известен, не влечет ограничения суверенитета народа).

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» запрещает выносить вопросы изменения статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации только на общероссийский референдум, но они могут и должны решаться на референдуме соответствующего субъекта Российской Федерации, что предусмотрено Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» 1 .

____________
1 СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4916.

Согласно Федеральному конституционному закону «О референдуме Россий­ской Федерации» недопустимо выносить на общероссийский референдум вопросы о сроке полномочий действующих Президента Российской Федерации и Государственной Думы: их нельзя сократить или продлить.

Запрет вынесения на референдум финансово-бюджетных вопросов объясняется тем, что, с одной стороны, гражданину не просто разобраться в сложностях и специфике объемных бюджетно-финансовых документов, а, с другой стороны, вынесение на референдум вопросов о налоговом бремени может вызвать социальную напряженность в обществе. Недопустимость вынесения на референдум вопросов по поводу чрезвычайных и срочных мер в связи с обеспечением здоровья и безопасности населения обоснована тем, что подготовка и проведение референдума достаточно длительный по времени процесс, а речь идет о срочных действиях. Вопросы амнистии и помилования федеральный законодатель не позволяет выносить на референдум, поскольку требуется тщательный анализ целесообразности соответствующих мер, к кому их можно применять и т.д. Кроме того, как акты гуманизма, эти вопросы не популярны в обществе.

Несмотря на конкретность сформулированных в Федеральном конституционном законе запретов, на практике предпринимались попытки инициировать вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации. Так, в 2005 году Московская городская региональная подгруппа инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации предложила для вынесения на референдум Российской Федерации 17 вопросов :

1) об установлении минимального размера оплаты труда не ниже прожиточного минимума;

2) об установлении размера базовой части трудовой пенсии по старости не ниже прожиточного минимума;

3) об утрате силы Федерального закона о замене льгот денежными компенсациями;

4) о размере оплаты жилых помещений и коммунальных услуг в сумме, не превышающей 10 процентов совокупного дохода совместно проживающих членов семьи;

5) об утрате силы Жилищного кодекса Российской Федерации, ухудшающего условия реализации конституционного права на жилище 1 ;

6) о восстановлении сбережений граждан по состоянию на 1 января 1992 года;

7) об обеспечении права каждого гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное, среднее, профессиональное и высшее образование;

8) о сохранении отсрочек от призыва на военную службу, действовавших по состоянию на 1 января 2005 года;

9) о нахождении исключительно в государственной собственности недр, лесов, водных и других природных ресурсов, атомных, тепловых и гидроэлектростанций, предприятий военно-промышленного комплекса, железных дорог, высоковольтных линий электропередач и магистральных трубопроводов;

_____________________
1 Как отмечает Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, УК РФ и УПК РФ содержат иное, чем ГК РФ, понятие «жилище», а это влечет за собой проблемы для правоприменителя // Российская газета. 2006. 7 июля.

10) о восстановлении государственной собственности на землю, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садово-огородных и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями;

11) об установлении прогрессивного налога на доходы физических лиц, превышающие десятикратный уровень прожиточного минимума;

12) об установлении норм ответственности, вплоть до отставки, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за снижение уровня и качества жизни населения;

13) о предусмотренности законом права избирателей на отзыв депутатов, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и Президента Российской Федерации;

14) о необходимости избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации непосредственно гражданами, постоянно проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации;

15) о необходимости избрания не менее половины депутатов Государственной Думы персонально по одномандатным избирательным округам;

16) о праве политической партии, представленной самостоятельной фракцией в Государственной Думе, на один час эфирного времени в неделю для изложения своей позиции на каждом из государственных федеральных и региональных теле- и радиоканалов;

17) о необходимости установления федеральным конституционным законом положения о том, что вопрос не может быть вынесен на референдум исключительно в случае, если он противоречит Конституции Российской Федерации, а все иные ограничения на проведение референдума должны быть отменены.

ЦИК России дала заключение по этим вопросам на предмет их соответствия статье 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» 1 . Из 17 предложенных инициативной группой вопросов ЦИК России признала соответствующими указанному Федеральному конституционному закону только два: о сохранении отсрочек от призыва на военную службу и о необходимости избрания не менее половины депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам.

В отношении вопросов, подлежащих вынесению на референдум Российской Федерации, а также на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2 закрепляет право общественных и иных некоммерческих объединений вносить предложения о проведении референдума по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды.

_______________
1 См.: постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 апреля 2005 года № 143/981-4 «О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2005. № 5; Российская газета. 2005. 14 мая.
2 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

В последнее время в мире прослеживается тенденция вынесения на референдум значимых вопросов социального, морального, религиозного, этнического характера. Вынесение подобных вопросов на референдум обусловлено тем, что они не требуют специальных знаний, а только личной оценки с точки зрения собственных нравственных ориентиров и связаны с осуществлением прав человека.

Предмет референдума зависит от подлежащего утверждению акта. Выделяют, в частности, конституционные и законодательные референдумы. Законодательный референдум проводится в отношении актов текущего законодательства, проектов или действующих законов. Отклоняющие референдумы предполагают полную или частичную отмену текста закона. Утверждающие референдумы ратифицируют проект закона.

2. В комментируемом пункте устанавливается круг вопросов, выносимых на референдум субъекта Российской Федерации. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации, а также вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. Сфера ведения субъекта Российской Федерации – это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено статьей 73 Конституции Российской Федерации к компетенции субъекта Российской Федерации. Сфера ведения субъекта Российской Федерации – это его исключительное правомочие, устанавливаемое им на основе конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Россий­ской Федерацией и ее субъектами. Конституция Российской Федерации не перечисляет в полном объеме предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации, а исходит из принципа – что не в ведении Российской Федерации, то в ведении еесубъектов. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации – это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено статьей 72 Конституции Российской Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. В норме непосредственно воспроизведена правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в его постановлении от 10 июня 1998 года № 17-П 1 .

Важное значение в связи со статусом субъектов Российской Федерации имеет постановление Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу о суверенитете субъектов Российской Федерации 2 . Конституционный Суд Российской Федерации установил, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа Российской Федерации и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации. Таким образом, в силу Конституции Российской Федерации суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

__________
1 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
2 См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года по делу о проверке отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» 1 установлена необходимость вынесения на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового ее субъекта после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации. В случае поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации, при этом не допускается вынесение вопроса с различиями в его формулировке. Инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации. Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации осуществляется на основе соответствующего федерального конституционного закона, федеральных законов, законов заинтересованных субъектов Российской Федерации о референдуме. В случае если указанный вопрос был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации представляются Президенту Российской Федерации. Федеральный конституционный закон, таким образом, предусматривает проведение референдумов только по вопросу образования в составе Российской Федерации нового ее субъекта, а вопрос о принятии в ее состав нового субъекта Российской Федерации на референдум не выносится.

В Российской Федерации уже есть практика референдумов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового ее субъекта в результате объединения: 1) Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (новый субъект Российской Федерации – Пермский край считается образованным с 1 декабря 2005 года) 2 ;

______________
1 СЗ РФ. 2001. № 52. Ч. 1. Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
2 Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.

2) Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов (новый субъект Российской Федерации – Красноярский край считается образованным с 1 января 2007 года) 1 , 3) Камчатской области и Корякского автономного округа (новый субъект Российской Федерации – Камчатский край считается образованным с 1 июля 2007 года) 2 , 4) Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (референдум состоялся 16 апреля 2006 года) 3 . Таким образом, определилась тенденция укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения по результатам референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации.

3. Предметом местного референдума могут быть только вопросы местного значения. Это положение исходит из конституционной нормы о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит понятия «вопросы местного значения» и «вопросы местного значения межпоселенческого характера» (указанный Федеральный закон закрепляет новую концепцию законодательного регулирования местного самоуправления в условиях муниципальной реформы). Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Вопросы местного значения межпоселенческого характера, согласно указанному Федеральному закону, это часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с указанным Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно. Понятие «местный референдум» определено подпунктом 54 статьи 2 комментируемого Федерального закона: это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, комментируемым Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

________________
1 Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.
2 Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 года № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119; Российская газета. 2006. 15 июля.
3 Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Российская газета. 2007. 11 янв., № 2(4265) // См. также: Кулясова Н.А., Бородулина К.Ю., Протосеня Е.Г. О практике законодательного регулирования в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе вопросов, связанных с проведением референдумов субъектов Российской Федерации в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 9 (200); Романова Е.В. О практике работы Избирательной комиссии Иркутской области по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей в период подготовки и проведения референдума Иркутской области // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 10 (201).

Показательна практика местных референдумов. В 1995–1996 годах они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований. В 1996–1998 годах активность проведения местных референдумов связана со становлением местного самоуправления, 2000–2001 годах – с решением на референдуме территориальных вопросов, 2003–2005 годах – с внесением изменений и дополнений в действующие уставы муниципальных образований 1 . В основном по тематике вопросы, наиболее часто инициированные для вынесения на местный референдум, можно разделить на группы: 1) вопросы об образовании и деятельности муниципальных образований – первоначальное создание муниципального образования, выделение муниципального образования из уже существующего автономного образования; структурирование органов местного самоуправления, способ их формирования; 2) вопросы по решению территориальных споров, экологических проблем (например, строительство промышленных объектов, представляющих по мнению инициаторов, угрозу экологической безопасности населения соответствующей территории); 3) вопросы, касающиеся общественной жизни – о придании району статуса «национального», о введении в городе наряду с автобусным троллейбусного движения, о возвращении городу его исторического названия. Практика местных референдумов свидетельствует о сложившейся довольно устойчивой тенденции к решению вопросов местного значения с помощью референдумов.

Если поддерживать тенденцию на активное применение местного референдума (что послужит одним из средств расширения самоуправленческих начал, увеличения числа реальных участников решения вопросов местной жизни), то необходимы правовые меры для мобилизации этой формы прямой демократии. Принципиальное значение имеет расширение круга вопросов, выносимых на местный референдум. По смыслу пункта 3 статьи 12 комментируемого Федерального закона и статьи 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на местный референдум могут быть вынесены любые вопросы местного значения. Однако, учитывая сложность процедуры референдума, возникает сомнение в том, что каждый вопрос, требующий непосредственного участия членов территориального сообщества, будет решаться именно таким способом. Поэтому желательно установить минимальный перечень вопросов, обязательных для вынесения на местный референдум. В малом сельском или городском поселении эти вопросы будут отличаться от перечня вопросов для муниципального района или крупного городского округа. Такие вопросы могут быть определены уставами муниципальных образований. Так, в условиях коммунальной реформы в муниципальных образованиях коммунальные службы передаются в собственность или долгосрочную аренду частным акционерным кампаниям. А это важнейшие объекты муниципальной собственности, в судьбе которых территориальное сообщество как собственник правомочно принимать решения, обсудив аргументы «за» и «против». Однако следует иметь в виду, что на местный референдум не может выноситься любой вопрос, даже если он является значимым для конкретного муниципального образования: по закону перечень вопросов, выносимых на местный референдум ограничен. Эти ограничения вызваны объективными обстоятельствами и предполагают применение для решения соответствующих вопросов других форм помимо референдума.

________________
1 См. также: информационно-аналитический материал «О проведении местных референдумов в ходе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2004–2005 годах // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 5 (196). С. 62–63.

4. Референдум по своей природе и порядку инициирования определенного круга вопросов может быть как обязательным, когда законодательство определяет вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум, так и факультативным, когда законодательство предусматривает вынесения на референдум иных вопросов по исключительно инициативе соответствующих субъектов права на референдум. Обязательные референдумы проводятся, когда соответствующее решение может быть принято только путем референдума.

Например, в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» обязательным является референдум Российской Федерации: а) по проекту новой Конституции Российской Федерации, если с такой инициативной выступит Конституционное Собрание; б) по проекту нормативного акта или вопроса, обязательное вынесение которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Проведение референдума Российской Федерации по иным вопросам зависит от наличия установленной федеральным конституционным законом инициативы иных субъектов права на референдум. Так, согласно пункту 5 статьи 7 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. В этом случае возможность проведения повторного референдума Российской Федерации (по истечении указанного в статье 7 срока и по своему правовому статусу) зависит от инициативы уполномоченных на то субъектов права на референдум. Кроме того, в статье 83 вышеуказанного Федерального конституционного закона также содержится положение о том, что решение, принятое на референдуме Российской Федерации может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. Применительно к этому положению необходимо подчеркнуть, что правовая природа данного референдума Российской Федерации – скорее смешанная, обязательно-факультативная, чем факультативная, так как для отмены или изменения прежнего решения необходимо обязательное проведение нового референдума Российской Федерации.

В комментируемом пункте субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предоставлено право определять вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум. Так называемые факультативные референдумы (в отличие от обязательных) проводятся по тем вопросам, которые государственные органы, органы местного самоуправления или сами граждане считают необходимым вынести на голосование, тогда как обязательные референдумы проводятся в четко установленных законом случаях (см. комментарий к пункту 6 статьи 73).

5–7. В комментируемых пунктах установлены требования, предъявляемые к вопросам, выносимым на референдум.

Во-первых, они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии таких прав и свобод (пункт 5). В основу данного требования заложены конституционные принципы: в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации); не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46–54, 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации. В демократическом правовом государстве высшей ценностью являются человек, его права и свободы (статья 2 Конституции Российской Федерации). Общепризнанные права и свободы человека и гражданина содержатся в Конституции Российской Федерации, закреплены в международных документах ООН, Совета Европы, Содружества Независимых Государств.

Во-вторых, вопросы референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, а вопросы, выносимые на местный референдум, – также законодательству субъекта Российской Федерации (пункт 6). В законах большинства субъектов Российской Федерации о референдумах такое требование уже содержится.

В-третьих, вопрос референдума должен быть сформулирован так, чтобы исключалась: 1) возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было дать лишь однозначный ответ; 2) неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7). Требования, предъявляемые к формулировке вопроса, обусловлены правом выбора для голосующего только между двумя вариантами волеизъявления: «Да» или «Нет». Формулировка вопроса должна быть ясной и однозначной, не содержащей взаимоисключающих положений либо различных положений, с одними из которых участник референдума может быть согласен, а с другими – нет.

Положение об исключении неопределенности правовых последствий принятого на референдуме решения обеспечивает действие статьи 73 комментируемого Федерального закона, согласно которой решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

8. Комментируемый пункт предусматривает ограничение предмета референдума субъекта Российской Федерации и местного референдума. Необходимость ограничения круга вопросов, выносимых на референдум, обоснована прежде всего тем, чтобы избежать превращения референдумов в дестабилизирующий фактор в обществе и государстве. Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, является закрытым, исчерпывающим и не предполагает его расширения или сужения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления:

а) данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Запретом выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью этих органов в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, если возможность такого отзыва предусмотрена. Установление такого запрета не является неправомерным вмешательством Российской Федерации в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его постановлениях от 16 октября 1997 года и от 10 июня 1998 года. Все эти вопросы относятся к числу конкретных вопросов, связанных со сроком полномочий соответствующих органов. Комментируемым Федеральным законом (пункт 2 статьи 8) не допускается изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов. Это значит, что вопросы о сроках полномочий могут быть вынесены на референдум с учетом того, что устанавливаемый срок полномочий не может быть более пяти лет и что норма об изменении срока полномочий вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа, а в случаях досрочного прекращения полномочий – после прекращения этих полномочий (пункты 1 и 3 статьи 8);

б–в) органы государственной власти и органы местного самоуправления образуются (создаются) определенным образом (способом) и в определенном порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами. Способами образования (создания) органов могут быть формирование, избрание, назначение, замещение. Законодатель, таким образом, рассматривает вопросы по созданию, образованию органа как вопросы, которые не могут быть предметом референдума. В основу такой позиции положена идея о самостоятельности различных форм прямой демократии (выборы, референдум), каждая из которых имеет свой определенный законодательством предмет. В комментируемых положениях конкретизируется, что на референдум не могут быть вынесены вопросы о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, например, о замещении должностей отдельным лицом или группой лиц, не избираемых путем прямых выборов. Кроме того, вопрос об организационно-правовом механизме формирования персонального состава органов государственной власти, местного самоуправления затрагивается в подпункте «в» комментируемого пункта – это утверждение, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц, а также дача согласия на их назначение на должность и освобождение от должности. В соответствии с федеральным и региональным законодательством право формирования персонального состава исполнительного органа предоставлено его руководителю. Положение о невозможности вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум вопросов о непосредственном (прямом) избрании на референдуме (а не на выборах) депутатов и должностных лиц основывается, в частности, на постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года 1 , в котором сформулирована правовая позиция о том, что каждая форма прямой демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Понятие «должностное лицо» (применительно к административным правонарушениям) содержится в статье 2.4 КоАП РФ. С учетом экономических изменений в Российской Федерации к должностным лицам приравнены иные лица, выполняющие управленческие функции как на государственных предприятиях, так и в организациях и на предприятиях других форм собственности, а также индивидуальные предприниматели;

__________
1 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.

г) невозможность вынесения на референдум вопросов о принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации и муниципального образования обусловлена детальностью регулирования этих вопросов в бюджетном законодательстве субъекта Российской Федерации и на уровне местного самоуправления, особенностями бюджетной и финансовой сферах. В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований принятие бюджета и утверждение отчета о его исполнении находятся в исключительном ведении соответственно законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Только эти органы определяют способы решения всех вопросов, требующих затрат, а также доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов субъекта Российской Федерации и органов муниципального образования. Существует и практическое объяснение рассматриваемого ограничения. Так, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедура референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и надолго оставит субъект Российской Федерации или муниципальное образование без утвержденного бюджета;

д) принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения требует немедленного принятия решения компетентными органами. Проведение же референдума сопряжено с установленными законодательством сроками на различных стадиях при процедуре его назначения и проведения (для регистрации инициативной группы, сбора подписей, если субъектом инициативы выступают граждане). Кроме того, к обстоятельствам, исключающим назначение и проведение референдума, комментируемый Федеральный закон относит условия военного и чрезвычайного положения, которые регулируются соответствующими федеральными конституционными законами (см. пункт 1 статьи 13).

9. Не допускается установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением указанных в комментируемой статье. Это требование означает, что перечень ограничений по предмету референдума является исчерпывающим и не подлежит расширению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

 

НОВОСТИ ЦИК РОССИИ
 
НОВОСТИ ИЗ РЕГИОНОВ
 
АКТУАЛЬНЫЕ ТЕМЫ