Элла Памфилова выступила на семинаре БДИПЧ ОБСЕ в Австрии

03.11.2016

2 ноября 2016 года Председатель ЦИК России Элла Памфилова выступила на семинаре БДИПЧ ОБСЕ по выборной проблематике, состоявшемся в Вене (Австрия).

Семинар был посвящен обзору международных обязательств ОБСЕ и другим стандартам по проведению демократических выборов, а также разработке оценок и формированию рекомендаций по итогам избирательных кампаний.

Выступление Председателя ЦИК России Э.А.Памфиловой на семинаре БДИПЧ ОБСЕ по выборной проблематике

(Вена, 2 ноября 2016 года)

Уважаемые коллеги,

дамы и господа,

В первую очередь хотела бы поблагодарить господина М. Линка за приглашение выступить на этом семинаре и за возможность отметить те усилия, которые предпринимает БДИПЧ и ОБСЕ в целом для обсуждения наиболее острых и актуальных вопросов, возникающих между нашими странами. Это моя первая зарубежная поездка в новом качестве, всего полгода как я Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

У меня огромный опыт участия во всех избирательных кампаниях. Большую часть своей политической жизни я была в оппозиции, и когда война в Чечне начиналась, и во многие другие периоды нашей новой истории испытала на себе все «прелести» избирательных кампаний начиная с 90-х годов. Поэтому, когда мне было предложено возглавить Центральную избирательную комиссию, на формирование стратегии деятельности и моих коллег, и моей лично в немалой степени повлиял весь мой многообразный опыт. Об этом я скажу позже. Но теперь, поскольку я действительно совсем недавно возглавила Комиссию, выскажу только несколько замечаний, а потом перейду к тому, с чем мы столкнулись во время прошедшей избирательной кампании.

В начале я хотела бы представить господину М. Линку новый, четвертый, выпуск издания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «Международные избирательные стандарты» – сборник документов и материалов. Это очень важно для нас: в нем вся наша работа по изучению опыта международных нормативных требований к выборам начиная с 2004 года. Уже 13 лет идет эта работа, началась она именно с этого издания, это уже четвертый выпуск – здесь собраны все действующие документы ООН, ОБСЕ, Совета Европы, других международных организаций по вопросам обеспечения и защиты избирательных прав и свобод граждан. Работая над ним, мы ставили целью сделать его полезным для тех, кто профессионально занимается или интересуется вопросами взаимосвязи с национальным законодательством и практикой проведения демократических и свободных выборов при соблюдении суверенитета государства и его международной правосубъектности. Надеюсь, что он будет полезен для тех, кому это интересно. Хотела бы напомнить, что еще в 2002 году Ассоциация организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы внесла на рассмотрение Совета Европы проект Европейской конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод, в нем детально были прописаны случаи недопущения дискриминации и прочие очень важные аспекты. Поэтому хотелось бы, чтобы мы вернулись к этой проблеме, потому что принятие подобной Конвенции о стандартах выборов стало бы очень важным шагом в наше сложное время по пути гармонизации избирательного законодательства во всей Европе в соответствии с европейскими электоральными принципами. Надо отдать должное: ОБСЕ предпринимало серьезные усилия для того, чтобы сформировать стандарты демократических выборов в международном документе под названием «Копенгаген плюс» и других документах. Важно также обсуждать и еще два принципа демократических выборов (их нет в копенгагенском документе) – это доверие избирателей и ответственность участников избирательного процесса. Это совокупность принципов и норм ОБСЕ в области проведения выборов, которая дает четкое представление, что именно требуется выполнять каждому государству-участнику. Формулировки таких обязательств должны быть максимально конкретными, однозначными и не допускающими никакой двусмысленной трактовки. К сожалению, сейчас это имеет место быть. Важно определиться с тем, как перевести решение вопроса о единообразном толковании обязательств ОБСЕ странами-участницами в русло практической реализации. Я не стану более давать своих рекомендаций, поскольку только начинаю свою деятельность в новом качестве.

Вы, как эксперты, больше внимания посвятите этой проблеме в процессе обсуждения. Я бы хотела просто привести примеры из опыта проведения избирательной кампании в России. Относительно международного наблюдения. Считаем, что это невероятно важный институт. Поэтому моя первая зарубежная поездка в качестве руководителя ЦИК России состоялась именно в Вену с целью наладить и развивать взаимодействие с ОБСЕ по всему спектру существующих проблем.

Новый состав ЦИК России начал работу с негативного шлейфа предыдущей избирательной кампании 2011 года. Доверие к выборам со стороны наших граждан было довольно низким, и для нас было очень важно сделать все возможное, чтобы это доверие повысить. Конечно, хорошо и важно, когда международные эксперты дают относительно положительные оценки. Важно, когда политики дают какие-то оценки проведенным кампаниям. Но самое главное, чтоб оценку избирательной кампании давали граждане страны. И это было основным нашим посылом. Мы постарались всю свою работу выстроить максимально открыто и прозрачно. За короткий срок удалось не только вытащить на поверхность основные недостатки и пороки нынешней избирательной системы, но и успеть избавиться от их существенной части ко дню голосования. Мы с ходу взяли курс на максимальную открытость, определив основных союзников в лице СМИ, общественных организаций и наблюдателей. На всех стадиях избирательной кампании с самого первого её дня предотвращали нарушения, которые вполне могли произойти, не выяви мы вовремя болевые точки. Если бы мы начали приглаживать это поле, то, может быть, нас бы меньше критиковали. Уверяю вас, можно было бы создать более благостную картинку, но потом это вышло бы боком для страны. Именно поэтому ЦИК стала главным инициатором по выявлению нарушений.

Мы пригласили в качестве международных наблюдателей всех, кто был в этом заинтересован. У нас было 774 международных наблюдателя из 63 государств. Было представлено одиннадцать международных организаций. Большая часть, конечно же, – представители ОБСЕ (442 наблюдателя), включая представителей Парламентской ассамблеи ОБСЕ (64 – «долгосрочника», 296 – «краткосрочников» БДИПЧ и 82 наблюдателя от Парламентской ассамблеи). Наблюдение носило полномасштабный характер. Мы постарались сделать все возможное, чтобы не было никаких препятствий. Международные наблюдатели работали в 55 регионах России на территории, где голосовали до 80 процентов наших граждан. У них была возможность ознакомиться со всеми теми процессами, которые шли в России в предвыборный период и в единый день голосования. Надеемся этот опыт продолжать и дальше. У нас не было и нет никакой задачи скрывать или прятать какие-то недостатки нашей избирательной системы. Нам важно их вскрывать, чтобы исправлять.

Если честно и без пристрастно анализировать ситуацию и сравнивать ее, как принято, с 2011 годом по всему массиву, то нарушений было на порядок меньше, но при этом ЦИК России акцентировала на них внимание на порядок больше, чем когда-либо. Именно ЦИК России стала той организацией, которая, в первую очередь, инициировала процесс выявления всех проблем и возможных нарушений. Был сделан акцент не на едином дне голосования, а на всем предшествующем периоде. Я благодарна нашим независимым экспертам, которые были заинтересованы, в том чтобы наблюдать за процессом выборов. Мы сразу объявили и задекларировали тезис о том, что наши главные союзники в проведении выборов – это представители СМИ, независимые эксперты и наблюдатели. С ними работали все время: спорили, ругались иногда отстаивая разные точки зрения. Это – естественно. При этом я очень благодарна наблюдателям и журналистам, особенно из независимых оппозиционных СМИ, за то, что предоставляли нам ту информацию, которая не доходила от наших коллег из регионов. Благодаря им мы могли вовремя среагировать и предотвратить те или иные возможные нарушения. Эту работу мы предполагаем продолжать и дальше. Для нас эта кампания еще не закончилась. Мы полагаем важным, чтобы ни одно злоупотребление не осталось безнаказанным. Эту работу мы последовательно продолжаем и с нашими экспертами.

Продолжается работа с территориальными избирательными комиссиями, будет пересмотрена работа по обучению региональных комиссий. Ни одно нарушение не останется без нашей реакции.

В период проведения кампании 2016 года усилиями ЦИК России треть наших участков были оснащены системой видеонаблюдения. Не знаю, есть ли в других странах видеонаблюдение на избирательных участках, в России эта практика впервые была введена на президентских выборах 2012 года. Сделано это было для того, чтобы от начала и до конца голосования участки были под наблюдением. Все записывается и хранится в течение длительного времени: от нескольких месяцев до года после окончания выборов. А если у кого-то возникнет жалоба после выборов, то можно пересмотреть видеозаписи, проанализировать и сделать соответствующие выводы. Мы намерены в преддверии президентской кампании оснастить практически все наши избирательные участки системой видеонаблюдения. Сделать процесс голосования максимально открытым и прозрачным для всех.

По итогам кампании у нас появились довольно серьезные претензии к целому ряду законодательных норм. После предыдущей кампании, 2011 года, мы очень серьезно подошли к рекомендациям ОБСЕ, большинство из них уже выполнены, и мы намерены продолжить эту работу до конца. Надеюсь, что сейчас по итогам доклада, который вы представите, мы также серьезно поработаем. Для нас очень важно, чтобы к следующей избирательной кампании мы избавились от тех негативных моментов, которые были в избирательной кампании 2011 года, вызвали протестное движение в стране, существенно снизив доверие к выборам. По итогам кампании 2016 года по всем вопросам доверие к выборам повысилось. Но это не повод : явка 48 процентов избирателей дает нам повод для размышления, поскольку это самая низкая явка в кампаниях парламентских выборов. При этом хочу со всей ответственностью заявить, что, несмотря на определенные нарушения, которых все-таки было на порядок меньше, чем в предыдущую кампанию, главное это то, что выборы прошли свободно, прозрачно и легитимно. Это подтверждает ряд независимых исследований (в т.ч. и «Левада – Центра»): подавляющее большинство граждан при опросах заявили о том, что на них никто не оказывал никакого давления. Выборы прошли максимально открыто и прозрачно, выборы были конкурентными, поскольку в выборах участвовали представители 14 партий и одномандатники, где конкурс превысил 14 кандидатов на одно место.

По требованиям оппозиции после 2011 года и по рекомендациям ОБСЕ в России было максимально либерализовано законодательство. В ходе предыдущей кампании выборы проходили только по партийной системе. Сейчас, в эту кампанию, были возвращены выборы по одномандатным округам. Это очень важно, потому что можно было проголосовать и выбрать конкретного кандидата помимо партийных представителей. Смешанная система также существенно увеличивает шансы «малых» политических партий на избрание их кандидатов. По итогам прошедших выборов в Государственную Думу прошли те же партии, что и были, а также от одномандатных округов прошли по одному представителю от партии «РОДИНА» и партии «Гражданская Платформа». Я считаю, что чем больше представлен в законодательном собрании спектр политических партий, тем лучше, но граждане сделали свой выбор. Я полагаю, что для многих, кто проголосовал за политическую партию «Единая Россия» – это была в большей степени поддержка Президента. Жаль, конечно, что ряд партий не прошел. Но не стоит во всем обвинять власть, оппозиционным партиям надо серьезно поработать и над собственными ошибками. Со стороны оппозиции их было довольно много. Эта кампания была беспрецедентно сложной. Помимо выборов депутатов Государственной Думы проходили прямые выборы губернаторов, руководителей регионов. Это очень важно и это хорошо воспринимается в обществе. В итоге в единый день голосования у нас в 11 регионах избирались главы субъектов Федерации, в 39 регионах – законодательные собрания, проходили местные выборы. Во всех этих выборах у нас из 74 партий, которые имеют право участвовать в выборах, на всех уровнях выборов участвовали 49. Как видите, кампания была очень сложной и многослойной. Я возвращаюсь к тому тезису, что было возвращено голосование по одномандатным округам. Это дает возможность партиям постепенно развиваться от муниципальных выборов и выше, наращивать свой потенциальный политический ресурс.

В чем еще была либерализация? Легче стало собирать подписи. От сбора подписей освобождаются партии, которые представлены в Государственной Думе, и партии, которые получили не менее 3 процентов голосов избирателей на предыдущих федеральных выборах. Эти партии так же без сбора подписей могут выдвигать своих кандидатов по одномандатным округам. Раньше у нас была такая норма, что если в одной трети субъектов Российской Федерации партия проходит в законодательные собрания, тогда она может не собирать подписи для участия в следующей федеральной кампании. Сейчас абсолютно либерализована эта часть. Если хотя бы в одном субъекте Российской Федерации кто-то из представителей партии стал депутатом законодательного органа субъекта Российской Федерации, то вся партия освобождается от сбора подписей на федеральном уровне. Упрощена процедура создания и регистрации партий. Сейчас всего-то в партии должно состоять не менее 500 членов, при этом требования к численности в региональных отделениях не установлены. Процесс значительно упрощен. Снижен заградительный барьер прохождения в Думу с 7 до 5 процентов. Впервые в нашей истории в федеральном законе закреплено право наблюдателей проводить фото- и видеосъемку в помещении для голосования. Удалось существенно «почистить» сложившуюся систему от фальсификаций, но далеко не до конца.

Я бы еще раз хотела обратить на это внимание. У нас есть ряд претензий к законодательству по поводу участия общественных наблюдателей и аккредитации СМИ. ЦИК России максимально нивелировала эти законодательные нормы своими подзаконными актами, чтобы создать благоприятный режим для общественных наблюдателей и представителей СМИ. Гипотетически в наблюдении могли участвовать 4,5 млн. человек, но реально в наблюдении участвовало около 430 тысяч общественников. Практически столько же, что и в 2011 году. К сожалению, я считаю, что это проблема партий и одномандатников. Недостаточно хорошо они поработали со своими электоральными ресурсами. Хотя напрямую законодательно не закреплено существование институтов общественного наблюдения, но все, кто занимаются наблюдением от общественных организаций, могли быть наблюдателями от любой партии. И, насколько я знаю, ни один из тех, кто хотел пойти на выборы и заниматься общественным наблюдением, не был отвергнут. Потребность в наблюдателях была намного больше, чем предложение. Для нас это – проблема. И стратегическая задача ЦИК России – максимально поддерживать и развивать институт наблюдения в стране. Это очень важно. 880 тысяч человек задействовано на всех уровнях избирательных комиссий: от участковых до центральной. В них работают представители многих партий. Представители партий, которые прошли (а многие прошли, в т.ч. оппозиционные) в законодательные собрания регионов, обязательно включаются с правом решающего голоса в составы комиссий. Таким образом, представители не менее шести партий присутствуют в большинстве комиссий. Например, представители оппозиционной партии «Яблоко» присутствуют в 10 процентах всех избирательных комиссий. Поэтому думать о том, что у нас во всех комиссиях только чиновники, которые могут совершать какие-то злоупотребления в пользу власти, – это очень примитивно. На самом деле всё не так. Состав комиссий представляет достаточно широкий спектр партийных и общественных организаций, и на уровне комиссий тоже идет контроль за этими процессами.

Что касается аккредитации СМИ. Было много обвинений, или я бы сказала, критики, что она усложнена. Почти восемь тысяч журналистов вели наблюдение. Фактически они обладали тем же полным набором прав, что и наблюдатели, но у них было еще больше преимуществ, потому что аккредитованные журналисты имели право вести наблюдение на любом участке, перемещаясь по всей территории Российской Федерации. Не было никаких ограничений. Они также могли приходить на участок до начала голосования, полностью вести наблюдение за тем, как идет процесс голосования, присутствовать при подсчете голосов и формировании протоколов. Полностью имели те же самые права. Что касается законодательной нормы, требующей подавать списки наблюдателей за три дня, то в ЦИК России максимально упростили аккредитацию для СМИ, фактически наложив мораторий на недопущение наблюдателей на избирательные участки, создав тем самым условия, когда наблюдатели могли подавать списки до последнего момента.

На что бы я еще хотела обратить внимание. В предварительном докладе БДИПЧ ОБСЕ было критическое замечание по поводу проблем с регистрацией в отношении именно оппозиционных кандидатов. Это не так, не могу с этим согласиться. Подавляющее большинство оппозиционных кандидатов было зарегистрировано. Сложности были, но они носили в большей степени технический характер. В частности, действуют достаточно сложная система регистрации кандидатов и очень сложный механизм проверки подписей. В результате, действительно, отсеялся целый ряд кандидатов, но независимо от того, оппозиционные они или нет. Что касается оппозиционных партий, в первую очередь партии «ПАРНАС», партии «Яблоко», то хочу привести несколько фактов. Например, «ПАРНАС» выдвинула 394 кандидата, из них было зарегистрировано 384, по разным формальным причинам 10 человек выпали из этого списка. Из 111 одномандатников, которых выдвинула партия «ПАРНАС», 109 человек были зарегистрировано. У партии «Яблоко» из 170 одномандатников были зарегистрированы 164 кандидата, а из общего списка, в составе которого было 477 человек, зарегистрированы 462. Факты есть факты.

В ЦИК России пройдет научно-практическая конференция, на которую соберутся эксперты, и совместно будем готовить пакет предложений о том, как упростить наше законодательство, чтобы снять ненужные бюрократические преграды.

В ходе работы у нас возникали претензии и к целому ряду наших коллег из регионов и руководителям комиссий. Россия – это федеративное государство, у нас нет вертикали, поэтому каждая комиссия субъекта Российской Федерации независима так же, как и Центризбирком. У ЦИК России очень ограниченные рычаги влияния, но мы их использовали и выразили недоверие ряду наших коллег – председателям комиссий за определенные злоупотребления. Мы восстанавливали в т.ч. «Яблоко» и «ПАРНАС», когда их не регистрировали на региональном уровне, приложили максимальные усилия для создания всех условий, в первую очередь для оппозиции, чтобы партии могли достойно пройти всю кампанию, объехать всю страну для встречи с избирателями.

По поводу конкуренции. Для политических партий, участвующих в выборах, было предоставлено бесплатно 170 часов эфирного времени на федеральных телевизионных каналах и 42 часа на федеральных радиоканалах. Каждой политической партии безвозмездно в 13 российских общественных государственных периодических изданиях были предоставлены печатные площади в суммарном объеме более 23 кв.м. Это много. Кроме того, для целей ведения агитации партиями могли использоваться услуги, предоставляемые государственными телерадиокомпаниями, периодическими печатными изданиями. В нынешнюю кампанию в ЦИК России представлено уведомление о готовности размещать агитационные материалы в 252 сетевых изданиях. В 2011 году их было всего 32. На порядок больше телерадиоканалов: сейчас 59, а в 2011 году было только 31. Общероссийских периодических печатных изданий сейчас 153, а в 2011 году было 137. Тезис о том, что в Российской Федерации нет независимых СМИ и все они подконтрольны, мягко говоря, не соответствует действительности. Помимо Интернета у нас довольно много оппозиционных изданий, которые звучат громко, и мы их, в первую очередь, слушаем. За этот период в ЦИК России было представлено в 1,5 раза больше агитационных материалов, чем в 2011 году.

Что касается дебатов. Они шли месяц. Их трансляция осуществлялась федеральными телеканалами в прайм-тайм. ЦИК России и нижестоящие комиссии во взаимодействии с правоохранительными органами пресекали распространение материалов, которые порочили оппонентов. В настоящее время свыше 300 дел передано правоохранительным органам для выявления всех нарушений и наказания виновных. По ряду этих дел уже возбуждены уголовные дела. Очень важно, чтобы ни один из тех, кто совершил правонарушение, не ушел от ответственности.

В завершении своего выступления я хотела бы сказать, что ЦИК России продолжает свою работу: выявляем нарушения, со всей тщательностью рассматриваем жалобы. Все итоги будут представлены, в том числе и вам направим. На данный момент подтвердилось 55,6 процента жалоб от общего числа поступивших. В большей части жалоб нарушений законодательства не установлено, 685 обращений находятся на рассмотрении в региональных комиссиях. Надеюсь, что по итогам рассмотрений необходимые выводы будут сделаны и в ходе следующих избирательных кампаний таких нарушений больше не будет.

О рекомендациях ОБСЕ я сейчас не буду говорить подробно. Все, что мы наработали, мы представим отдельно.

У нас практически полностью было отменено досрочное голосование. Предыдущая практика показала, что это один из самых явных значительных источников злоупотреблений во время выборов. Мы убрали этот источник злоупотреблений и нарушений.

По итогам этой кампании будут сделаны серьезные выводы и представлены соображения о том, каким образом повысить доверие к избирательной кампании, очистить ее от различного рода злоупотреблений. Ранее каждому губернатору было направлено письмо, предупреждающее об ответственности за применение административного ресурса. Тем не менее, случаи злоупотребления административным ресурсом в ходе кампании 2016 года были. По представлению ЦИК России ряд чиновников понесет за это наказание, вплоть до освобождения от занимаемых должностей.

Еще хотелось бы внести предложение. Было бы очень полезно здесь, на площадке ОБСЕ, собрать всех организаторов избирательных процессов и руководителей избирательных комиссий для обмена опытом. Обсудить, что нам удалось, чего не хватает и какие существуют различия в наших избирательных системах. Как, сохраняя идентичность и суверенитет, повышать доверие не только собственных избирателей, но и повысить доверие к институту выборов в целом во всех странах. Такой откровенный обмен мнениями и опытом был бы очень полезен для всех нас – тех, кто заинтересован в развитии основополагающих институтов демократии!

Спасибо за внимание.

Поделиться в социальных сетях: